国际货币基金组织:如何应对飙升的公共债务

阿阳937

及时、恰当的财政政策调整可以减少债务，但陷入困境的国家需要采取更为全面的方法。

新冠疫情期间，全球公共债务飙升至创纪录水平，已经超过了全球GDP的总规模。现在，由于政府债务持续高企，利率上升和美元走强正在增加利息成本，这拖累了经济增长并加剧了金融稳定风险。

随着一些经济体陷入债务困境，我们在最新一期《世界经济展望》的分析章节中探讨了持久降低公共债务率（即债务与GDP之比）的最佳政策。



通过分析横跨二十年的数据，我们发现：若实施规模约为GDP0.4个百分点的妥善财政紧缩（样本中的平均规模），则可在第一年将债务率降低0.7个百分点，并在五年后降低最多2.1个百分点。

但调整的时机会影响其效果。如果是在国内和全球经济繁荣时实施财政整顿，或是在金融环境宽松、不确定性较低的时期这么做，则可将降低债务率的成功率从基线（平均）水平的50%左右提高到四分之三。



财政整顿的设计也很重要。在发达经济体，削减支出比增加收入更有可能降低债务率。在推动财政整顿的同时，如果辅以促增长的结构性改革和完善的体制框架，则其成功率还会提高。

这就解释了为什么在过去财政整顿往往未能降低债务率——这是因为之前并不具备合适的条件和配套政策。

在大约一半的案例中，单靠财政整顿并不能降低债务率，这主要有以下几个原因：第一，财政整顿往往会减缓GDP增长。第二，汇率波动和向国有企业转移支付或或有负债可能会抵消减债的努力。这些“线下项目”操作可能会增加债务，不过基本财政余额会有所改善（其通常会降低债务）。例子包括：墨西哥政府向国有企业提供预期外的转移支付（2016年），希腊政府清偿逾期款项（2016年）——这些都在财政账户中记为“线下项目”。

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债务重组

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虽然设计得当的财政整顿和促增长的结构性改革有助于降低债务率，但对于陷入债务困境或展期风险较大的国家来说，这些可能还不够。在这种情况下，可能需要进行债务重组（即就现有债务的偿还条款进行重新谈判）。

债务重组通常会被作为一种最后手段来使用。这是一个复杂的过程，需要国内外债权人之间协商开展，并涉及各方之间的负担分摊（例如，在大多数的国内债务重组中，涉及居民和银行之间的负担分摊）。债务重组可能带来巨大的经济成本，并存在声誉风险和协调问题。

但是，当债务重组与财政整顿结合起来时，其可大幅降低债务率——在新兴市场和低收入国家，5年后平均最高可降低8个百分点，甚至更高。

例如，2008年全球金融危机爆发时，塞舌尔的债务率超过了180%。在与巴黎俱乐部官方和私人外部债权人进行债务重组后，该国的债务面值大幅减少，到2010年，债务率已大幅下降至84%。审慎的财政政策加上GDP的高速增长，有助于维持债务率持续下降。

我们还发现，债务重组的深度也很重要。尽管伯利兹连续进行了两次债务重组，其公共债务率仍然处于很高水平，这表明即使提前进行债务重组，如果重组的深度不够，债务率依然会居高不下。相比之下，牙买加通过提前进行深入的债务重组大幅降低了债务率，其方法是延长债务期限和减少票息支付（而不是减少债务的面值）。值得注意的是，其在债务重组中获得的财政空间得到了保留，这在其有力的财政整顿中得到了体现。



对于有能力逐步适度降低债务率的国家来说，最好在条件适宜时进行财政整顿，同时采取促增长的结构性改革等政策。建立完善的体制框架可以防止破坏减债努力的“线下项目”操作，并确保各国在经济繁荣时期真正建立缓冲和减少债务。

面临融资压力上升或已陷入债务困境的国家可能除了大幅或迅速削减债务之外没有其他可行的选择。这些国家可能需要实施财政整顿，以重获市场信心和恢复宏观经济稳定。此外，政策制定者还应考虑及时开展债务重组。如果进行重组，将需要开展深度的债务重组，以降低债务率。

为使债务重组取得成功，全球政策者还必须推动建立相关机制，加强债权人和债务人之间的协调，增进各方的信心。各方必须 完善 二十国集团的“共同框架”，提高可预见性，尽早实现债务重组，允许暂停偿付，并进一步澄清“待遇可比性原则”。
本文作者Adrian Peralta-AlvaIMF研究部系统性问题处副处长Prachi MishraIMF研究部顾问
图文编辑：李晶



作者：联合国贸易网络