国际货币基金组织:理解稳定币

阿阳937

摘要

国际货币基金组织于 2025 年发布的部门报告《理解稳定币》（Understanding Stablecoins），系统梳理了稳定币这一特殊加密资产的发展现状、核心特征、潜在价值与系统性风险，构建了全面的概念框架，并整合了全球主要司法管辖区的监管实践与国际政策标准。报告聚焦以法定货币为背书的稳定币，通过分析其市场动态、应用场景与供需趋势，揭示了稳定币在提升支付效率、促进金融包容等方面的潜力，同时深入剖析了其对宏观金融稳定、金融完整性、法律确定性等领域的多重风险。报告强调，稳定币的跨境属性与快速发展要求各国监管机构在遵循 “相同业务、相同风险、相同规则” 原则基础上，加强国际协作，构建统一且灵活的监管框架，以平衡创新与风险防范，推动全球数字资产生态的可持续发展。

本文将以报告原有结构为基础，全面解读其核心内容与政策启示，为理解全球稳定币监管趋势提供参考。
一、引言

近年来，稳定币作为加密资产领域的重要组成部分，凭借其相对稳定的价值特性迅速崛起，成为连接传统金融与数字资产世界的关键桥梁。其发行量在过去两年间实现翻倍增长，不仅在加密资产交易中发挥着核心结算作用，还逐渐向跨境支付、零售消费等多元场景拓展，引发全球金融界与监管机构的广泛关注。

IMF 作为全球金融稳定的核心协调机构，始终密切跟踪稳定币的发展动态及其对国际货币体系的潜在影响。《理解稳定币》报告的出台，旨在填补当前稳定币领域系统性研究的空白，为各国政策制定者、市场参与者及公众提供全面且权威的参考框架。报告并非提出全新政策主张，而是基于 IMF 此前的相关分析及国际标准制定机构（SSBs）的工作成果，系统整合了稳定币的定义、特征、市场现状、利弊影响与监管实践，形成了对稳定币现象的整体性认知。

报告的核心目标包括三方面：一是明确稳定币的概念边界与经济特征，厘清其与央行数字货（CBDC）、电子货币、货币市场基金等传统及数字化金融工具的异同；二是全面评估稳定币的潜在益处与风险，尤其关注其对宏观金融稳定、金融完整性及法律确定性的影响；三是梳理全球稳定币政策框架的发展现状，为各国监管协调与国际合作提供指导。通过达成这些目标，报告为推动稳定币在合规前提下健康发展、防范系统性风险奠定了理论基础。
二、稳定币的定义与概念框架

（一）稳定币的核心定义与关键特征

稳定币是一类以维持与特定资产（通常为单一法定货币或一篮子资产）固定平价为核心目标的加密资产。与比特币等无背书加密资产不同，稳定币通过特定机制实现价值稳定，使其更适合作为支付工具与价值储存手段。报告明确了稳定币的七大核心特征：

发行主体：由私人实体发行，区别于央行发行的法定货币及 CBDC。计价单位：通常以现有法定货币（如美元、欧元）计价，部分采用自定义计价单位。价值特性：价格以计价单位表示，核心目标是维持与参考资产的固定平价。稳定机制：绝大多数稳定币通过 “储备资产” 提供价值支撑，储备资产包括金融资产、大宗商品或其他加密资产；少数算法稳定币则通过市场操作调节供需以维持价格稳定，但此类稳定币因历史上多次出现价格崩盘（如 2022 年 TerraUSD 崩溃事件），未被多数监管机构认可为 “合规稳定币”。收益特征：不直接向持有者支付利息或报酬，这一特征与货币市场基金等金融产品形成显著区别。转让属性：支持点对点（P2P）转让及通过中介机构转让，具备全球流通潜力。技术基础：主要基于公共区块链记录所有权与结算转让，部分采用私有区块链或其他分布式账本技术，尽管许多交易实际通过 “链下” 渠道完成。

报告特别强调，当前市场主导的 “法定货币背书型” 稳定币，其核心设计原则是通过 1:1 的安全、流动且短期的金融资产作为储备，确保价值稳定。这类稳定币的发行、记录与转让均依赖区块链技术，该技术作为分布式账本的一种形式，通过共享、可信且可编程的特性，实现了无需第三方认证的点对点交易，为稳定币提供了高效的基础设施支撑。
（二）稳定币生态系统构成

稳定币的顺畅运行依赖于完整的生态系统，主要包括以下核心参与方：

发行方：负责稳定币的铸造、赎回及储备资产管理，其治理架构直接决定稳定币的运营规则与风险控制水平。数字钱包提供商：提供稳定币的存储、访问与转让功能，钱包可分为用户自行控制的 “非托管钱包” 与第三方机构运营的 “托管钱包”。交易平台：包括中心化与去中心化交易所，为稳定币与其他加密资产、法定货币的兑换提供市场，是稳定币流通的核心渠道。资产托管方：通常为持牌金融机构，负责保管稳定币的储备资产，保障储备资产的安全性与可追溯性。区块链验证节点：通过共识机制维护区块链网络的安全与交易有效性，是稳定币技术基础设施的核心组成部分。

在运营机制方面，稳定币发行方通常根据市场需求 “按需铸造”：购买者向发行方支付法定货币或其他资产，发行方在收到资金后铸造相应数量的稳定币并计入储备；赎回过程则相反，持有者将稳定币返还给发行方，收回等值法定货币。尽管发行方普遍承诺按面值赎回，但实际操作中往往设置最低赎回额度、收取赎回费用等限制，导致零售用户可能需要通过交易平台出售稳定币，价格可能因市场供求关系偏离面值。
（三）稳定币与其他金融工具的对比

为清晰界定稳定币的独特性，报告将其与央行数字货币（CBDC）、活期存款、货币市场基金份额、电子货币等传统及数字化金融工具进行了系统对比，核心差异体现在发行主体、价值稳定性、转让属性等方面：
1.与 CBDC 的对比两者均支持点对点转让，但 CBDC 由央行发行，具备法定货币地位与名义价值稳定性，且通常不支持非托管钱包存储（出于金融完整性考虑）；而稳定币由私人实体发行，价值稳定性依赖储备资产与运营管理，存在偏离平价的风险。2.与活期存款的对比活期存款由商业银行发行，其价值稳定性受存款保险、央行流动性支持及银行监管体系保障，且通常支付利息；稳定币缺乏此类保障机制，不直接支付利息，赎回权也未完全得到法律保障。3.与货币市场基金（MMF）的对比两者均以维持面值稳定为目标，且依赖高质量储备资产支撑，但货币市场基金向投资者支付股息或利息，份额转让通常需经基金管理人批准，而稳定币无直接收益，转让更为便捷灵活，更适合作为支付工具。4.与电子货币的对比两者均由私人实体发行，以法定货币计价并维持价值稳定，但电子货币未采用区块链技术，转让通常局限于同一发行方的用户体系内，且监管要求强制按面值赎回；稳定币基于区块链技术，支持跨平台转让，赎回条件相对灵活。
报告指出，稳定币的核心独特性在于其 “私人发行 + 区块链技术 + 固定平价 + 便捷转让” 的组合特征，这使其既不同于传统金融工具，也与其他加密资产存在本质区别，需要构建专门的监管框架与概念体系。
三、稳定币的市场发展、应用场景与潜在需求

（一）市场发展现状

尽管稳定币的市场规模仅占全球加密资产总市值的约 7%（2025 年 9 月约为 3000 亿美元），远低于股票市场等传统金融市场，但近年来的增长势头迅猛。从市场结构来看，稳定币呈现出显著的 “美元主导、双寡头垄断” 特征：

货币计价结构美元背书的稳定币占总发行量的 97%，欧元背书的稳定币占比虽小但增长迅速，其他货币背书的稳定币市场份额微乎其微。这一结构反映了美元在全球金融体系中的主导地位，也使得稳定币市场与美元流动性紧密相关。市场集中度Tether 发行的 USDT 与 Circle 发行的 USDC 两大稳定币占据约 90% 的市场份额。其中，USDT 注册于萨尔瓦多，USDC 注册于美国，2024 年两者的交易量合计达到 23 万亿美元，较 2023 年增长 90%。储备资产构成USDT 与 USDC 的储备资产以短期美元资产为主，包括美国国债、国债逆回购协议及银行存款。USDC 的储备资产中，美国国债占 40%，国债逆回购占 45%，平均加权期限仅 14 天；USDT 的储备资产中约 75% 为短期美国国债，同时持有少量比特币与黄金。价格稳定性表现多数情况下，主流稳定币的日内价格偏离面值幅度不超过 1%，但在市场压力下可能出现显著波动。例如，2023 年硅谷银行倒闭事件中，因 Circle 的部分储备资产存于该银行，USDC 价格一度跌至面值的 88%；2022 年算法稳定币 TerraUSD 崩溃后，USDT 也出现短暂的平价突破。

（二）当前应用场景

稳定币的应用场景目前仍以加密资产生态系统内部为主，同时逐步向外部场景拓展，主要包括三大核心领域：

加密资产交易结算这是稳定币最主要的应用场景，约 80% 的稳定币交易由机器人与自动化系统完成，用于加密资产交易的套利、对冲与资金周转。稳定币通过提供价值稳定的结算工具，解决了无背书加密资产价格波动过大的问题，成为连接法定货币与加密资产市场的 “桥梁”。跨境支付稳定币在跨境支付领域的应用快速增长，尤其在新兴市场与发展中经济体（EMDEs）表现突出。由于其交易成本低、结算速度快（通常为实时或近实时）、跨境流通便捷等优势，稳定币逐渐成为传统跨境支付系统（如 SWIFT）的补充选项，在汇款、贸易融资等场景中发挥作用。数据显示，稳定币的跨境流动规模已超过无背书加密资产，且在新兴市场之间的跨境支付中占比最高。零售与消费支付部分电商平台（如美国 Shopify）、线下商户（如美国 AMC 影院）已开始接受 USDC 等稳定币作为支付方式。尽管目前这一场景的渗透率较低，但随着支付基础设施的完善与商户接受度的提升，稳定币有望在零售支付领域占据更大份额，尤其在支付系统不发达的国家和地区，可能成为提升金融包容的重要工具。

（三）未来需求趋势

报告认为，稳定币未来的需求增长将受多重因素驱动，市场规模有望持续扩大，但不同机构的预测存在较大差异，预计到 2030 年其市值可能在 0.5 万亿至 3.7 万亿美元之间。影响未来需求的核心因素包括：

基础货币的全球地位由于当前稳定币以美元为主导，其需求增长将在很大程度上依赖美元在全球贸易、外汇储备、国际债务等领域的持续主导地位。美元的网络效应与美国金融市场的深度，将继续支撑美元稳定币的需求。宏观经济环境在高通胀、本币波动剧烈的国家和地区，稳定币作为价值储存工具与通胀对冲手段的需求将显著上升。例如，非洲、中东及拉丁美洲部分国家，稳定币持有量相对于存款的比例已呈现快速增长趋势。应用场景拓展随着资产代币化的发展，稳定币有望成为代币化金融资产（如代币化股票、债券、基金）交易的核心支付工具；同时，在国内零售支付场景的渗透、与智能合约的结合等，将进一步打开稳定币的需求空间。法律与监管框架明确的监管规则与法律确定性是稳定币获得广泛接受的关键前提。各国出台的合规框架将提升市场信心，促进机构投资者与普通用户对稳定币的采用，同时防范监管套利带来的风险。技术创新与基础设施完善区块链技术的效率提升、跨链互操作性的增强、支付基础设施的整合等技术因素，将降低稳定币的使用成本、提升用户体验，进而推动需求增长。

四、稳定币的潜在益处

（一）提升支付效率，降低交易成本

稳定币通过区块链技术实现了支付流程的简化与自动化，显著提升了支付效率，尤其在跨境支付领域效果突出。传统跨境支付通常需要经过多个中介机构，涉及复杂的清算与结算流程，耗时数天且费用高昂；而稳定币支付基于分布式账本技术，可实现点对点的实时结算，大幅缩短交易时间，同时减少中介环节带来的费用成本。

报告估算，通过稳定币发送 500 美元的跨境汇款，费用可能仅为 5-10 美元，远低于传统渠道 20-30 美元的平均费用。这种成本优势对于依赖跨境汇款的新兴市场国家尤为重要，能够增加汇款接收方的实际收入，促进经济发展。此外，区块链技术的共享账本特性减少了机构间的对账需求，进一步降低了运营成本，提升了支付系统的整体效率。
（二）促进金融包容，拓展服务边界

在全球范围内，仍有大量人口缺乏传统银行账户，无法获得基本的金融服务。稳定币凭借其低门槛、易获取的特性，为提升金融包容提供了新的路径。用户只需通过智能手机与互联网即可访问稳定币服务，无需依赖实体银行分支机构，这在偏远地区与金融基础设施薄弱的国家具有显著优势。

稳定币不仅为无银行账户人群提供了支付与价值储存工具，还可能通过与其他金融服务的结合，拓展金融服务的边界。例如，支付服务提供商可利用稳定币交易数据评估用户的信用状况，为缺乏信贷历史的小微企业与个人提供小额贷款，改善信贷资源分配不均的问题。同时，稳定币的竞争压力也可能促使传统金融机构降低服务门槛、提升服务质量，进一步促进金融市场的普惠性。
（三）优化用户体验，推动产品创新

稳定币为用户提供了更为简洁、一体化的金融服务体验。随着金融服务的数字化转型，越来越多的用户倾向于通过单一应用程序管理各类金融资产与交易活动。稳定币平台可整合加密资产交易、法定货币兑换、跨境支付、零售消费等多元功能，满足用户 “一站式” 金融需求，优于传统银行账户与 brokerage 账户的分散式服务模式。

此外，稳定币与智能合约的结合为金融产品创新提供了广阔空间。智能合约能够自动执行预设的交易条件，实现交易的原子化结算（即资产与支付同步完成），降低了 counterparty risk（交易对手风险），减少了对托管人、中央证券存管机构等中介的依赖。例如，在贸易融资场景中，稳定币与智能合约的结合可实现货物交付与款项支付的自动匹配，提升交易效率并降低欺诈风险。
（四）支持资产代币化，提升市场流动性

资产代币化是金融市场的重要发展趋势，指将传统金融资产（如股票、债券、房地产）通过区块链技术转化为数字代币，实现更高效的交易与管理。稳定币作为价值稳定的支付工具，是资产代币化生态系统的核心组成部分，能够为代币化资产的交易提供便捷、高效的结算手段。

代币化资产与稳定币的结合，能够显著提升金融市场的流动性与效率。通过自动化交易流程、降低交易门槛、缩短结算周期，代币化资产市场能够吸引更多投资者参与，尤其为中小投资者提供了投资高价值资产（如高端房地产、私募股权）的机会。同时，稳定币的使用减少了代币化资产交易中的汇率风险与价格波动风险，进一步提升了市场的吸引力。报告指出，资产代币化市场规模预计到 2030 年可能达到 16 万亿美元，稳定币将在这一过程中发挥关键支撑作用。


五、稳定币的风险与系统性影响

（一）宏观金融稳定风险

价值波动与挤兑风险：尽管稳定币以价值稳定为目标，但储备资产的市场风险、流动性风险与信用风险可能导致其价格偏离平价。例如，储备资产中的债券价格下跌、银行存款违约等，都可能影响稳定币的价值支撑。更严重的是，当市场对稳定币的信心丧失时，可能引发大规模赎回，形成 “挤兑” 现象。为满足赎回需求，发行方可能被迫折价出售储备资产（即 “折价抛售”），进一步加剧稳定币价格下跌，甚至导致发行方破产，引发金融市场动荡。历史上，算法稳定币的崩溃已证明此类风险的严重性，而法定背书型稳定币在极端市场条件下也可能面临类似压力。

储备资产市场功能受损：如果稳定币规模持续扩大，其对储备资产（如美国国债）的需求可能对相关市场产生显著影响。目前，稳定币持有约 2% 的未偿还美国国债，若其规模达到预测的上限水平，可能导致国债收益率被压低，影响国债市场的定价功能。更严重的是，在稳定币挤兑场景下，发行方大规模抛售储备资产可能扰乱相关市场的正常运作，而美国国债市场等核心金融市场的功能受损，可能通过传导效应影响整个金融体系的稳定，甚至需要央行介入干预。

银行脱媒风险：稳定币若被广泛用作存款的替代工具，可能导致银行零售存款流失，引发 “金融脱媒” 现象。银行存款是信贷资金的重要来源，存款流失将增加银行的融资成本，限制其放贷能力，进而影响实体经济的信贷供给。尽管银行可能通过提高存款利率、推出代币化存款等方式应对竞争，但稳定币的竞争仍可能加剧银行体系的脆弱性，尤其在利率上升、市场信心波动的时期，存款流失的风险将更为突出。此外，稳定币储备资产若集中存于少数银行，可能导致这些银行的资金集中度风险上升，一旦稳定币发生挤兑，将对相关银行造成流动性冲击。

与金融体系的关联性风险：稳定币与传统金融体系的联系日益紧密，可能成为风险传导的渠道。例如，银行通过持有稳定币、为稳定币发行方提供存款服务、参与稳定币相关交易等方式暴露于稳定币风险；非银行金融机构（如投资基金、保险公司）也可能通过各类渠道参与稳定币市场，形成风险敞口。一旦稳定币市场出现动荡，风险可能通过这些关联渠道传导至传统金融体系，引发系统性风险。报告指出，全球大型银行对加密资产的敞口已显著增加，稳定币与传统金融体系的关联性风险需要引起高度关注。

货币替代风险：在本币不稳定、金融体系薄弱的国家和地区，稳定币可能取代本币成为主要的支付工具与价值储存手段，即发生 “货币替代”（或 “美元化”）。这将削弱该国的货币主权，影响央行货币政策的传导效果，限制央行通过货币政策调节经济的能力。例如，若大量经济活动以美元稳定币为媒介，该国央行调整利率、汇率等政策工具的效果将大打折扣；同时，本币需求的下降将导致央行铸币税收入减少，影响政府财政收入。报告数据显示，非洲、中东及拉丁美洲部分国家，稳定币持有量相对于存款的比例已快速上升，货币替代风险已初步显现。

（二）金融完整性风险

稳定币的特性使其可能被用于洗钱（ML）、恐怖融资（TF）及大规模杀伤性武器扩散融资（PF）等非法活动，对金融完整性构成威胁。其核心风险点包括：

匿名性与假名性：尽管稳定币交易在区块链上公开可查，但交易地址与用户真实身份之间缺乏直接关联，呈现出 “假名性” 特征；部分稳定币还可能通过隐私技术（如零知识证明）进一步增强匿名性，使得交易轨迹难以追踪。这种特性为非法分子提供了便利，使其能够隐藏资金来源、去向与受益所有人，规避监管机构的监测。

非托管钱包的使用：非托管钱包允许用户自行控制私钥，无需通过中介机构即可进行交易，这一特性使得相关交易脱离了监管框架的覆盖。非法分子可利用非托管钱包进行点对点交易，无需遵守客户尽职调查（CDD）、交易报告等合规要求，形成监管盲区。

跨境流动的便捷性：稳定币的跨境交易无需经过传统金融机构的清算与结算流程，不受外汇管制与跨境支付监管的限制，这使得非法资金能够快速、隐蔽地在全球范围内转移，规避各国的资本流动管理措施（CFMs）。报告指出，已有证据表明，加密资产（包括稳定币）被用于资本外逃等非法活动。

监管套利与跨境监管差异：不同国家和地区对稳定币的监管框架存在差异，部分国家的监管较为宽松，这为非法分子提供了监管套利的空间。他们可利用监管薄弱地区的稳定币服务进行非法交易，再将资金转移至目标国家，增加了执法机构的调查难度。此外，稳定币发行方与用户可能位于不同司法管辖区，跨境执法协作的复杂性进一步加剧了金融完整性风险。

报告强调，随着稳定币的广泛采用，其金融完整性风险可能进一步上升。部分司法管辖区与国际机构已观察到非法活动从无背书加密资产向稳定币转移的趋势，凸显了加强相关监管的紧迫性。


（三）安全与效率风险

运营与欺诈风险：稳定币的运营依赖复杂的技术系统与管理流程，存在多种运营风险。例如，智能合约代码漏洞可能导致黑客攻击与资金被盗；区块链网络的技术故障、验证节点的恶意行为可能影响交易的正常进行；发行方的内部管理不善、人为失误可能导致储备资产损失或滥用。此外，欺诈风险也不容忽视，部分虚假稳定币可能通过虚假宣传误导用户投资，导致用户资金损失。

结算最终性风险：结算最终性指交易完成后不可撤销、无条件的状态，是金融交易的核心要求之一。然而，部分区块链的共识机制使得交易结算具有 “概率性”，而非绝对不可撤销，存在交易被逆转的风险。这一特性可能导致稳定币交易的结算最终性不确定，引发法律纠纷与财务风险。此外，跨链交易、链下交易等场景可能进一步加剧结算最终性的复杂性，影响支付系统的效率与安全性。

支付系统碎片化风险：稳定币可基于不同的区块链发行，不同区块链之间缺乏互操作性，导致稳定币市场呈现碎片化特征。用户若需在不同区块链的稳定币之间进行转换，需通过中心化交易所或跨链桥等中介机构，增加了交易成本与时间成本；同时，跨链桥的安全性问题也可能带来额外风险。支付系统的碎片化还可能导致市场分割，影响资金的自由流动与支付效率，长期来看可能削弱全球支付系统的整体性与稳定性。

（四）法律确定性风险

法律分类模糊：目前，各国对稳定币的法律分类缺乏统一标准，稳定币可能被归类为无形资产、合同债权、存款、电子货币、证券或商品等不同法律范畴。不同的法律分类对应不同的权利义务与监管要求，法律分类的模糊性导致稳定币发行方与用户的权利义务不明确，增加了法律纠纷的风险。例如，若稳定币被认定为存款，其将受到存款保险制度的保护，但多数稳定币发行方并未将其产品定位为存款，导致用户在发行方面临破产时可能无法获得相应保障。

破产清算中的权利保障：若稳定币发行方或托管人破产，用户对稳定币及储备资产的权利如何界定，是当前法律框架面临的重要挑战。在缺乏明确法律规定的情况下，稳定币用户可能被视为普通债权人，在破产清算中只能获得部分清偿，而无法优先获得储备资产的返还。此外，储备资产的隔离机制是否具备法律效力、跨司法管辖区破产清算的协作等问题，进一步加剧了用户权利保障的不确定性。

跨境交易的法律适用：稳定币的跨境特性使得其交易可能涉及多个司法管辖区的法律，而不同国家的法律对稳定币的规定存在差异，导致跨境交易的法律适用问题复杂。例如，一笔跨境稳定币交易可能涉及发行方法律、用户法律、交易发生地法律等多个法律体系，一旦发生纠纷，难以确定适用的准据法与管辖法院，影响纠纷的有效解决。

智能合约的法律有效性：稳定币与智能合约的结合日益紧密，但智能合约的法律有效性尚未得到全球统一认可。例如，智能合约的自动执行是否符合合同成立的法定要件、智能合约代码错误导致的损失由谁承担、智能合约与现有法律规则的冲突如何解决等问题，均存在法律不确定性。这些不确定性可能影响稳定币交易的有效性，增加市场参与者的风险。

六、稳定币政策框架的国际进展

（一）国际政策与标准

为应对稳定币带来的风险，国际货币基金组织（IMF）、金融稳定委员会（FSB）、反洗钱金融行动特别工作组（FATF）等国际机构已制定了一系列政策建议与标准，形成了全球稳定币监管的基础框架。

IMF 的政策建议：IMF 在 2023 年发布的《加密资产有效政策要素》报告中，提出了九项核心政策要素，涵盖稳定币监管的关键领域：一是维护货币主权与稳定，加强货币政策框架，不授予加密资产法定货币地位；二是防范资本流动过度波动，维护资本流动管理措施的有效性；三是分析并披露财政风险，明确加密资产的税收待遇；四是确立加密资产的法律确定性，解决法律风险；五是制定并执行对所有加密市场参与者的审慎监管、行为监管与监督要求；六是建立国内不同机构间的联合监测框架；七是建立国际协作安排，加强加密资产监管的跨境执法与监督；八是监测加密资产对国际货币体系稳定性的影响；九是加强全球合作，发展数字基础设施与跨境支付替代方案。这些政策要素为各国制定稳定币监管框架提供了总体指导。

FSB 的高层建议：FSB 作为全球金融稳定的核心协调机构，发布了《全球稳定币安排的监管、监督与 oversight 高层建议》，提出了全面的监管要求。核心内容包括：储备资产应仅由保守、高质量且高流动性的资产构成，注重期限、信用质量、流动性与集中度管理，且储备资产应未被抵押；发行方应遵守资本与流动性要求；确保用户对稳定币拥有有效的法律主张与及时赎回权，且赎回应无不当成本；建立稳定币失败的有效处置安排，包括恢复与清算计划；加强对稳定币与传统金融体系关联性的监测与监管。FSB 强调，稳定币监管应遵循 “相同业务、相同风险、相同规则” 原则，确保各类稳定币安排受到一致的监管，防范监管套利。

FATF 的反洗钱与反恐怖融资标准：FATF 将稳定币纳入《反洗钱、反恐怖融资与反扩散融资国际标准》的适用范围，明确稳定币相关活动的反洗钱与反恐怖融资（AML/CFT）义务。根据 FATF 标准，稳定币安排中的相关实体（如发行方、托管方、交易平台）若属于虚拟资产服务提供商（VASPs）或金融机构，需履行一系列 AML/CFT 义务，包括：评估与稳定币相关的洗钱与恐怖融资风险；实施客户尽职调查（CDD）与强化尽职调查（EDD）；监测交易并报告可疑交易；收集与传输交易信息；保存记录；执行针对恐怖融资与扩散融资的定向金融制裁；为调查提供文件与信息。FATF 特别强调，需加强对非托管钱包交易的监管，采取措施提升此类交易的透明度，防范非法活动。

其他国际标准制定机构的工作：国际证监会组织（IOSCO）发布了《加密资产与数字资产市场政策建议》，涵盖稳定币相关的信息披露、储备资产托管、市场监督等要求；巴塞尔银行监管委员会（BCBS）制定了《加密资产风险的审慎处理办法》，明确了银行持有稳定币的资本要求；支付与市场基础设施委员会（CPMI）与 IOSCO 联合发布了《金融市场基础设施原则（PFMI）对稳定币安排的适用指引》，针对具有系统重要性的稳定币安排，明确了治理、风险管理、结算最终性、资金结算等方面的要求。这些国际标准共同构成了稳定币监管的全球基准。

（二）政策框架与标准的实施进展

全球实施概况：多数 FSB 成员国已制定或计划制定稳定币监管框架，所有 FSB 成员国均有适用于部分加密资产活动的法律和法规，但专门针对稳定币的监管框架覆盖率相对较低。非 FSB 成员国也在积极推进稳定币监管，通常将其纳入 broader 的加密资产监管框架中。FSB 在 2025 年发布的专题同行评审报告指出，各国在实施加密资产监管框架方面取得了一定进展，但稳定币监管的实施速度慢于更广泛的加密资产市场监管，多数现有稳定币框架尚未完全符合 FSB 的建议，在风险管理、资本缓冲、恢复与清算计划等领域存在关键缺口。此外，跨境合作与协调仍然分散、不一致，不足以应对加密资产市场的全球特性。

部分司法管辖区的稳定币监管实践：

欧盟：欧盟的《加密资产市场监管条例》（MiCA）是全球最全面的加密资产监管框架之一，于 2023 年 6 月生效，目前处于过渡期实施阶段。MiCA 将稳定币分为 “电子货币代币”（单一货币稳定币）与 “资产参考代币”（其他稳定币，不含算法稳定币），并根据市场规模、持有人数、交易 volume 等量化指标，将稳定币分为 “重要稳定币” 与 “非重要稳定币”，分别适用不同层级的监管。MiCA 要求稳定币发行方为欧盟境内的法律实体，储备资产需为高质量、高流动性且多元化的资产，禁止储备资产抵押（有限例外情况除外）；用户享有及时赎回权，赎回应无费用（直至恢复计划激活）；发行方需遵守资本与流动性要求，建立恢复与赎回计划；储备资产需与发行方自有资产实现运营与法律隔离，并每六个月接受独立审计。对于重要稳定币，MiCA 规定了更严格的要求，如更高的资本与存款要求、储备资产的额外隔离要求等。此外，欧元体系的支付工具、计划与安排监督框架（PISA）适用于稳定币支付系统，确保其符合与传统支付系统相同的安全、效率与可靠性标准。


美国：美国通过《支付稳定币健全治理与创新法案》（GENIUS Act）建立了联邦层面的稳定币监管框架。该法案要求 “支付稳定币” 的储备资产限于现金、活期存款、美联储账户存款、美国国债、国债逆回购协议等流动性资产，原则上禁止储备资产抵押或再抵押（短期回购与流动性管理除外）；发行方需遵守资本、流动性与多元化要求，储备资产需与发行方及托管方的自有资产实现运营与法律隔离；用户享有及时赎回权，发行方需以通俗易懂的语言公开披露赎回政策；发行方需每月提交资产持有证明，并接受公共会计师事务所的审计。法案明确了联邦与州层面的监管分工，允许商业银行通过专门的子公司发行支付稳定币，同时禁止支付稳定币被归类为存款、证券或商品。对于外国发行的美元支付稳定币，要求其所在司法管辖区具有可比的监管与监督框架，且需由美国境内的托管人持有足够的储备资产以满足美国用户的流动性需求。

英国：英国通过《2023 年金融服务与市场法案》扩大了英格兰银行（BoE）、金融行为监管局（FCA）与支付系统监管局（PSR）的监管权限，将稳定币及使用稳定币的支付系统纳入监管范围。目前，英国正处于详细监管规则的咨询阶段，核心监管思路包括：将稳定币分为 “系统性稳定币” 与 “非系统性稳定币”，系统性稳定币由 BoE 与 FCA 联合监管，非系统性稳定币由 FCA 单独监管；储备资产限于活期存款与期限不超过一年的政府债务工具（经 FCA 批准可拓展至其他资产），且至少 5% 为活期存款，至少 16% 为核心支持资产；储备资产需与发行方自有资产隔离，由托管人以信托形式持有，每日进行对账；用户享有按面值赎回的权利，赎回需在一个工作日内完成；发行方需遵守最低资本与流动性要求，接受独立审计。对于英镑计价的系统性稳定币，英国提出了更严格的要求，包括至少 40% 的储备资产以无息存款形式存于央行，最多 60% 的储备资产为短期英镑计价的英国政府债务；需在 BoE 开设存款账户，直接接入支付系统；可能获得央行常备融资工具的 access 等。

日本：日本于 2022 年修订《支付服务法》，建立了稳定币监管框架，并于 2023 年 6 月生效；2025 年 6 月进一步修订该法案，强化了储备资产要求。日本将稳定币归类为电子支付工具，仅允许银行、资金转移服务提供商（FTSPs）、信托公司与信托银行发行稳定币；银行仅可通过许可区块链发行代币化存款；FTSPs 与信托公司的单笔交易限额为 100 万日元（信托公司获得业务实施计划授权后可豁免该限制）。修订后的法案要求储备资产为安全且流动性高的资产，包括三个月内到期的定期存款与政府债券，以降低集中度风险；外国发行的稳定币若通过日本境内中介机构提供服务，发行方需在其所在国家获得必要许可，且储备资产需得到安全管理；境内中介机构需为客户持有的外国稳定币额外预留相应资金。

（三）实施挑战与国际协作

尽管各国在稳定币监管方面取得了一定进展，但仍面临诸多挑战。对于新兴市场与发展中经济体而言，主要挑战包括数据缺乏、立法与监管改革流程缓慢、公共与私营部门的实施能力不足、消费者风险意识薄弱等。对于所有国家而言，核心挑战在于监管框架的跨境协调不足，不同国家的监管方法存在差异，可能导致监管套利与市场碎片化。例如，在发行方资质、外国稳定币的准入条件、储备资产要求、赎回机制等方面，各国的规定存在显著不同，这使得稳定币发行方可能选择在监管宽松的国家注册，规避严格监管，同时也增加了跨境交易的合规成本与风险。

此外，非托管钱包的使用、隐私技术的发展等因素，可能削弱监管框架的有效性，使得部分稳定币交易脱离监管覆盖。数据收集与共享的困难也给稳定币的监测与风险评估带来挑战，稳定币发行方通常无法获取持有者的居住地与国籍信息，导致跨境资本流动数据难以准确统计，影响政策制定的科学性。

报告强调，稳定币的跨境属性决定了国际协作是有效监管的关键。各国需要加强在监管标准制定、信息共享、执法协作、风险监测等方面的合作，避免监管套利与市场碎片化。国际机构（如 IMF、FSB、FATF）应发挥协调作用，推动各国监管框架的趋同与互认，建立跨境危机处置机制，共同应对稳定币带来的全球性风险。同时，各国应加强与私营部门的沟通与合作，推动技术创新与合规实践的结合，实现创新与风险防范的平衡。
七、结论

IMF《理解稳定币》报告通过全面且系统的分析，揭示了稳定币作为一类特殊加密资产的核心特征、潜在价值与多重风险，为全球稳定币的发展与监管提供了权威参考。报告指出，稳定币凭借其价值稳定、交易高效、跨境便捷等优势，在提升支付效率、促进金融包容、支持资产代币化等方面具有显著潜力，有望成为全球金融体系的有益补充。然而，稳定币也面临宏观金融稳定、金融完整性、法律确定性等多方面的风险，若缺乏有效的监管与风险防范机制，可能对金融体系的稳定与安全构成威胁。

当前，全球稳定币监管框架正处于快速发展阶段，欧盟、美国、英国、日本等主要司法管辖区已出台或正在制定专门的监管规则，国际机构也已建立了相应的政策标准与建议。这些监管框架的核心共识是遵循 “相同业务、相同风险、相同规则” 原则，确保稳定币受到与传统金融工具同等水平的监管，防范监管套利；同时，通过明确储备资产要求、赎回机制、资本与流动性标准、AML/CFT 义务等，构建全面的风险防范体系。

然而，全球稳定币监管仍面临诸多挑战，尤其是跨境协调不足、监管框架碎片化、非托管钱包监管困难等问题，需要各国与国际机构共同应对。报告强调，加强国际协作是解决这些挑战的关键，各国应在国际标准的基础上，推动监管框架的趋同与互认，建立跨境信息共享与执法协作机制，共同防范稳定币带来的全球性风险。同时，各国应根据自身的金融体系状况与发展需求，制定灵活且有效的监管政策，在防范风险的前提下，为稳定币的创新发展预留空间。

展望未来，随着技术的不断进步与监管框架的逐步完善，稳定币有望在合规前提下实现更广泛的应用，为全球金融体系带来积极变革。然而，这一过程需要各国政策制定者、市场参与者与国际机构的共同努力，通过持续的监测、评估与协作，确保稳定币的发展与金融稳定、金融包容、法律确定性等目标相一致，推动全球数字资产生态的可持续与负责任发展。IMF 将继续密切跟踪稳定币的发展动态，通过政策咨询、技术援助、国际协调等方式，支持各国应对稳定币带来的机遇与挑战，维护全球金融体系的稳定与繁荣。

                         （  转自公众号：反洗钱观察。）

作者：微信文章