国际货币基金组织揭露尼日利亚预算编制漏洞,随着预算执行危机加深

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国际货币基金组织（IMF）昨日发布的一份新报告警告称，预算可信度薄弱正在削弱撒哈拉以南非洲地区的宏观经济稳定，侵蚀公众信任，并削弱长期发展成果。

IMF的这一警告正值外界对尼日利亚长期存在的预算管理不透明、基准指标虚假、预算执行重叠以及收入短缺等问题日益担忧之际。这些挑战正在削弱预算作为财政控制工具的作用。

在联邦层面，传统意义上的预算制度正在消亡，取而代之的是未经拨款批准的支出、多重预算执行、预算周期不明确等现象。

首先，2026年拨款法案直到4月17日才被签署成法律，此时新财政年度已经过去三个多月，距离其本应开始实施的时间也已经超过两个月。预算签署后不久，总统发言人巴约·奥纳努加（Bayo Onanuga）发表声明称，这份支出指南已于4月1日生效。这引发了一个问题：预算是否在总统签字之前就已经开始执行？而总统签字是立法程序中一个必要环节。

该预算由国民议会两院通过。此前，议员们匆忙批准了总统博拉·蒂努布提交的追加预算内容。

在签署拨款法案时，国民议会还将2025年拨款法案中资本支出部分的执行期限延长至2026年6月30日。这是一种奇怪的财政做法，最近被用来应对公众对资本预算执行表现疲弱的不满，但如今它已经逐渐演变成一种预算治理文化。

这一决定印证了《卫报》此前关于政府缺乏决心结束预算重叠执行问题的报道。去年年底，蒂努布曾致信议会，要求“重新制定”一份协调后的2024/2025年拨款法案，作为结束预算重叠执行历史的准备工作。预算重叠执行始于已故总统穆罕默杜·布哈里执政时期的2022年。

自那以后，预算滚动执行已经成为一种常规财政路径，尽管资本支出的执行表现因收入动员能力不足而受到严重制约，执行率低于70%。当蒂努布向议员承诺将结束多重预算时，许多分析人士对此承诺表示怀疑，而政府对2025年公共支出文件的处理方式证明了他们的怀疑是有道理的。并且，在2026年预算签署成为法律近一个月后，除了奥纳努加的声明之外，官方仍未确认该预算是否已经开始执行，至少是经常性支出部分是否已经启动。

IMF题为《撒哈拉以南非洲的预算可信度》的报告描绘了一幅令人担忧的图景：该地区各国政府经常偏离已批准的财政计划，财政赤字超过预测，经常性支出突破上限，资本项目反复被放弃，或者在实施过程中被延迟。

2024年预算执行报告是此类报告中最近的一份。当时，政府预计财政赤字为9.17万亿奈拉，但实际超出预算4.34万亿奈拉，超支幅度达47%。近年来，财政赤字预测与实际赤字之间也出现了类似偏差。这场危机由收入表现不佳、经常性支出预测超支，或者两者共同造成。

许多非洲国家缺乏在其他地区推动公私合营（PPP）的商业可行框架，因此，政府自有资金投入成为公共基础设施建设的关键推动力。穆迪估计，尼日利亚每年的基础设施需求为3000亿美元；在PPP模式支离破碎的情况下，政府在基础设施方面可选择的股权性投入渠道并不多。

IMF这份文件研究了2021年至2024年期间的39个非洲国家。尼日利亚在制度评估中占有突出位置，并集中体现了报告中提到的许多结构性弱点：收入假设过于乐观、支出纪律薄弱、财政管理体系碎片化、透明度不足，以及反复依赖补充预算或修订预算，在立法批准后的几个月内就改变原有财政框架。

2026年预算的处理方式明确反映出非洲国家对透明度原则重视不足。预算签署近一个月后，修订版仍未公开，这引发了外界对政府是否真正致力于透明治理的担忧。

现任政府被指未能通过财政透明度测试。借入资金的使用缺乏清晰说明。预算执行报告过去按季度更新，现在却可能延迟长达一年。接近年中时，2025年全年预算执行报告仍未公开，目前只能看到半年报告。

最近，《卫报》报道称，联邦政府年度审计财务报表最后一次提交给国民议会是在2023年。这违反了《财政责任法》（FRA）的一项规定，而该法本应是维护财政纪律的文件，但如今在各方面都遭到破坏。

根据IMF报告，尼日利亚这个曾经的非洲最大经济体，正面临高企的债务服务成本、长期收入表现不佳、经常性支出膨胀、严重依赖借贷、基础设施缺口扩大，以及在脆弱宏观经济环境下社会支出需求上升等问题。

IMF警告称，如果政府持续无法按照批准的预算执行，财政政策就会失去可信度，投资者信心会削弱，经济不确定性会加剧。

报告称：“预算不仅仅是技术性文件。它们反映的是一个政府的核心政策承诺：设定优先事项、分配稀缺资源，并传递财政立场信号。当这些承诺反复无法兑现时，财政纪律就会削弱，宏观经济不确定性就会上升。”
财政估算、现实情况与前景

联邦政府修订后的2026年预算规模估计为68.32万亿奈拉，其基础假设包括：原油日产量184万桶，基准油价为每桶75美元，汇率为1美元兑1400奈拉。这个汇率假设高于当前美元兑奈拉的实际汇率水平。

上个月，该国平均原油产量为每日149万桶，比目标低约20%，但这是今年以来的最高水平。多年来，原油产量不足一直受到管道破坏、盗油、运营中断、国际石油公司撤资以及新增投资不足等因素影响，而这些问题政府至今尚未找到解决办法。

在预算上调之后，尼日利亚2026年财政赤字预计为29.2万亿奈拉，而仅债务服务支出预计就将消耗整个财政支出的20%以上。

IMF文件警告称，糟糕的预算编制不仅会削弱财政规划，还会削弱治理和问责结构。

报告指出：“可信的预算能够加强问责，并通过使政府声明的目标与实际行动保持一致，强化社会契约。”

过去十年，随着财政压力加剧，尼日利亚反复出现的预算可信度问题变得更加明显。大规模财政赤字依赖借款融资，同时伴随着收入动员能力薄弱、石油收入波动以及债务服务负担上升。

IMF指出，在整个撒哈拉以南非洲地区，财政赤字经常超过已批准预算水平，因为各国政府往往高估收入，同时低估支出压力。这一模式与尼日利亚的经历高度相似。

尼日利亚历届预算反复根据明显乐观的假设来预测强劲的收入增长，这些假设涉及原油产量、汇率、税收收入和经济增长等方面。然而，实际结果往往低于预测。

IMF发现，包括工资、转移支付和运营支出在内的经常性支出，在该地区持续超过预算上限，并且是造成财政超支的最大单一因素。

报告指出，造成预算偏差的主要来源是基础经常性支出超支，而不仅仅是利息支付。

IMF警告称，在许多非洲国家，当收入不及预期或融资条件收紧时，政府就会削减或推迟资本项目。

报告指出，其后果包括道路工程未完工、基础设施项目延迟、医疗服务薄弱以及教育系统资金不足。报告警告说，这种做法最终会削弱长期增长和发展前景。

IMF文件还强调，支出控制薄弱和顺周期财政行为会加剧预算可信度问题。

报告警告称，分散化的现金管理系统和薄弱的监督结构，严重削弱了该地区的预算可信度。

报告还进一步强调，数字化水平薄弱、数据交换系统落后以及无法及时获取财政信息，削弱了许多非洲国家的问责机制。

作者：微信文章