智库观点336:阿根廷与国际货币基金组织的协议未来将会如何发展

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2022年阿根廷的核心问题是与国际货币基金组织（IMF）的一项悬而未决的贷款安排，它不仅将决定明年的政策路径，还将决定当前政府任期的政策安排。自从本届政府上台以来，其与IMF就扩大中期贷款（Extended Fund Facility，EFF）问题进行了协商。如今，阿根廷政府陷入了越来越严重的财政困境，如果真的要进行经济调整，那么在2023年10月的总统选举之前，相应经济调整政策的时机就已经成熟。事实上，阿尔贝托·费尔南德斯已经宣布，他的政府有意在2021年底前与IMF达成协议。然而，这个目标是无法实现的。这是因为政府在国会处于少数派地位，有太多持不同意见的利益相关者，所以不可能迅速达成协议。费尔南德斯执政的全民阵线（FdT）联盟中的极左派系不希望政府向IMF“让步”太多；而中右翼的反对派（JC）则希望政府认真对待改革。那么，最大的问题就是阿根廷和IMF会达成什么样的协议。EIU认为，政府将设法达成一项结构性条款相对较少的协议，并将更像是一个“本土”方案。

IMF的中期贷款是为那些国际收支状况差，且需要长期支持的国家而设立。此项贷款通常会附加一些更具实质性的条款，以确保这些国家长期的经济转型。与IMF其它多数项目一样，这些条款主要侧重于财政和货币政策的量化绩效标准（quantitative performance criteria，QPCs）。基于IMF在过去一年与世界上其他国家的中期贷款协议，以及2018年IMF为阿根廷设定的备用信贷安排（stand-by arrangement，SBA）的糟糕表现，阿根廷政府无法避免一系列关键的宏观经济状况持续恶化。其中最主要的是：

财政政策方面的一个主要问题是，IMF和阿根廷将同意采取什么样的基本收支平衡目标。早在2018年设定备用信贷安排的时候，IMF就预测，到2023年阿根廷的基本盈余将达到国内生产总值的1.4%，公共债务将减少到国内生产总值的60%（2018年赤字为国内生产总值的2.6%，债务水平为国内生产总值的81%）。然而从那时起，情况发生剧变。2019年，由于选举导致的货币贬值，阿根廷的公共债务比率急剧恶化，2020年疫情使债务风险加剧积累。

在这场疫情中，IMF实际上一直在推动成员国实施相应的财政支持，并在财政整顿的时间和范围方面持灵活态度。但与此同时，阿根廷高公共债务水平——在融资选择极其有限和通货膨胀猖獗的情况下——将需要大规模的财政整顿。政府只是提议到2026年实现基本财政平衡，这显然并不现实。预计IMF将坚持到2024年实现基本财政平衡（2021年预计赤字占国内生产总值的3%），到2026年基本财政盈余约占国内生产总值的1-2%。这一目标将与自疫情以来其他大多数国家签署的中期贷款协议一致（哥斯达黎加和厄瓜多尔在该区域提供了良好的例子，还有如肯尼亚和加蓬，也有类似的中期贷款目标）。



最近的中期贷款协议都假定在2024年出现基本盈余

目前尚不清楚的是，IMF是否（以及在多大程度上）希望政府增加收入（通常包括提高税率、扩大税基和取消免税），但新税很可能以永久性财富税、绿色税和企业税改革的形式出现。

货币政策和汇率制度都受到广泛关注

还有另外两个宏观经济调整的重要领域，一是收紧货币政策；二是建立更加基于市场和规则的汇率制度。目前尚不完全清楚如何实现这一目标。在2018年修订后的阿根廷备用信贷安排中，阿根廷中央银行将基础货币零增长作为目标，从而在2019年底政府换届之前制定了极端紧缩的货币政策。



2018-19年的货币政策非常紧缩，但此后变得宽松得多

此外，还需要调整汇率政策，减少自由支配的浮动空间。向自由浮动汇率的转变还有一段路要走，但实施基于规则的钉住汇率机制却是可能的。作为对汇率、货币和财政政策的补充，IMF将要求减少或取消各种扭曲的价格和外汇管制，政府在过去两年曾试图（未能成功）在不收紧宏观经济政策的情况下控制通货膨胀（尽管外汇管制制度不会很快被取消，而在没有私人外部融资的情况下，货币贬值压力可能会持续一段时间）。

结构性改革也有可能进行

这些目标将代表相当大的政策转变，但中期贷款机制通常还涉及一系列结构改革，旨在为持续增长和长期经济稳定奠定基础。IMF未来对阿根廷实施改革的数量和类型存在一些不确定性。IMF最近对其贷款计划的条款进行了审查，结果显示，在其贷款安排中强调了“重要性和节俭性”（即将重点放在最关键任务的改革上）。而在2019新冠疫情期间，IMF似乎对贷款采取了灵活的立场。

但结构性条款也取决于各个国家的具体情况、改革进展以及经济形势状况。在最近IMF各项中期贷款中，结构性条款要求的数量变化很大（哥斯达黎加8个，而加蓬27个）。阿根廷已经为其2018年的计划设定了11项结构性条款。从理论上讲，该计划要比中期贷款的要求宽松得多，而现在制定的政策显然更糟糕，这意味着想要IMF同意放贷需要做出更多承诺才行。



最近的中期贷款协议的结构性条款各不相同，但最高已达27条

结构性条款在理论上可以采取劳动力市场改革或产品市场改革的形式（阿根廷很可能采取行动，例如取消一些劳动力限制和取消解雇冻结）。阿根廷政府在过去两年推出了几项有利于市场监管的改革，并在汽车制造、建筑、碳氢化合物和知识服务等多个行业推动了临时性的供应侧改革。这些措施将为政府与IMF基于结构性条款进行积极接触奠定基础，并允许中期贷款协议在得到IMF批准的情况下，作为政府“本土”方案进行实施。

但在实践中，大多数中期贷款都专注于公共财政、货币框架、金融部门和公共治理等关键领域的改革。毫无疑问，未来期待看到基于结构性条款的改革，包括：改善财政管理和公共治理（解决腐败问题，提高透明度和问责制）；通过提高税收和公共事业费率来增加收入和减少支出；给予阿根廷央行独立自主权。最近的一些中期贷款协议也包括了与社会保障和性别平等相关的条款，政府很可能将要在这些领域实施措施。

预先行动的压力

在阿根廷2018年的贷款协议中，贷款是预先支付的；而在接下来的协议中，它很可能是以“预先行动”的形式实施预先设定的条款，即IMF在同意放贷之前将坚持要看到这些条款。例如，在最近与巴基斯坦的中期贷款协议中，IMF将向灵活的、由市场决定的汇率转变，以及将货币政策收紧150个基点作为预先行动的条件；在与阿根廷开展任何贷款协议之前，IMF可能要求采取类似措施。然而，在IMF所要求的预先行动中，最关键的可能是一项与商定目标一致的多年期预算和经济方案。

在这方面，阿根廷政府最近未能在12月通过2022年预算。这表明，如果总统未能在自己的左翼联盟、右翼反对派和IMF三者间达成能够被接受的协议，满足预先行动的各种条件将极为困难。鉴于此（考虑到立即同意支持政府的提案可能不符合反对党的利益），在货币贬值压力不断加大的情况下，与IMF的谈判将拖延到2022年。

归根结底，仍存在一个很大的风险，即政府无法在2022年与IMF达成协议。即使政府真的在2022年成功启动了这项协议，仍很有可能会偏离轨道，因为事实证明，政府不愿或不能遵守协议条款。在这种情况下，阿根廷将步履蹒跚地走向2023年，迎接新一轮总统选举，多数行业的外国投资者将继续避开阿根廷，因为他们不仅担心宏观经济动荡，而且担心临时干预、合同权利和法治等方面的问题。

文章来源：

http://country.eiu.com/article.aspx?articleid=1571710740&Country=Argentina&topic=Economy&subtopic=Forecast&subsubtopic=Policy+trends

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编译：寇明栋  校对：郑猛

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作者：拉美经济观察