谢冠廷:浅析国际货币基金组织对低收入国家的特殊保障机制及局限性——基于份额和贷款两个方面

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作者简介

谢冠廷，北京大学外国语学院2019级本科生。*本文系北京大学国际关系学院2023年本科生课程《国际组织与国际法》案例分析习作。
作者文责自负，敬请批评指正。
引言

国际货币基金组织作为维护世界货币体系稳定最主要的机构，与世界银行一道承担着世界经济稳定与增长的责任。近年来，伴随着新兴发展中经济体的崛起，组织内部开始注意到货币之外的其他方面，将帮助低收入国家减少贫困和实现增长作为一项重要的任务。国际货币基金组织为低收入国家建立特殊的保障机制，通过份额改革和无息贷款两个主要方式，提高低收入国家的话语权并为其减贫事业提供资金支持。但是部分学者也指出了基金组织在为低收入国家提供特殊保障机制时的局限性。

本文将基于国际货币基金组织的成立背景与历史，从份额和贷款两个方面解释其对于低收入国家特殊保障机制的形成过程。本文将试图指出份额改革后仍然存在的份额公式、投票权稀释、美元霸权方面的问题对实现低收入国家话语权与获得援助资金份额实质性提升中的限制；并分析无息贷款可能导致的债务陷阱、不可持续性、组织效率下降等问题，进而解释国际货币基金组织对低收入国家特殊保障机制中的局限性。

一、国际货币基金组织的成立背景与功能

国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）成立于1945年，是联合国的专门机构。1944年，为了加强国际间的经贸往来与维护战后的国际货币秩序，44个二战同盟国于美国召开布雷顿森林会议。会议签署了《联合国货币金融协议最后决议书》、《国际货币基金组织协定》与《国际复兴开发银行协定》，并在之后建立了国际货币基金组织与世界银行两大组织，为战后世界经济的恢复与增长作出了重要的贡献。

国际货币基金组织致力于促进国际货币合作、支持贸易发展和经济增长、阻止有损繁荣的政策，通过开展监督工作、资金援助与能力建设三个维度推动世界经济的可持续增长，提高世界人民的生活福祉。特别提款权（Special Drawing Right, SDR）是国际货币基金组织实现其功能与目标的重要工具。特别提款权根据各国在国际货币基金组织中的份额进行分配，以供成员国平衡国际收支（IMF, 2021）。



图1 关于分配的特别提款权（SDRs）使用的追踪情况

图片来源：https://www.imf.org/en/Topics/special-drawing-right

随着世界经济的发展，低收入国家的处境越来越受到国际社会的重视。通过数次改革，基金组织为低收入国家建立了一套特殊的保障机制，给予了低收入国家一定的份额与投票比重，并通过资金援助和能力建设帮助低收入国家走出贫困的状态。

二、对低收入国家的特殊保障机制

国际货币基金组织对低收入国家的特殊保障主要体现在份额和贷款两个方面。在份额层面，通过多次的份额改革，逐步增加了低收入国家在其中的话语权。在贷款层面，通过无息贷款为低收入国家提供了大量的援助资金，以促进其减贫和增长事业。

（一）份额改革

份额认缴是国际货币基金组织的核心，组织内的成员国基于其在世界经济中的相对地位，会被分配一定的份额。份额决定了成员国向基金组织出资的最高限额与投票权，也与其可以获得的贷款限额相关（IMF，2016）。

份额认缴用份额公式进行静态衡量，也通过份额总检查进行动态衡量。组织建立之初使用了布雷顿森林公式对于成员国份额进行测算，包括国民收入、黄金与美元储备余额、平均进口额、出口变化额与出口占国民收入比例五个变量（余锋，2009：4）。同时，为保证份额认缴符合当时的世界经济局势，基金组织每五年都会根据成员国经济数据的变化进行份额总检查，并作出改变份额认缴的提议，在得到85%投票以及本国同意后进行变更。

由于低收入国家的经济数据长期位于世界末位，根据份额公式和份额总检查的测算都只能获得极少的份额，因此也几乎没有发言权，在组织内部无法得到有效的帮助。进入21世纪后，基金组织逐渐认识到了扩大低收入国家份额，以保障其权力，以及其在促进全球经济发展中的重要作用，并采取了相应的措施：

一是份额公式的变化。2008年，基金组织理事会通过了新的份额公式，通过加权平均GDP、开放度、经济波动性以及国际储备四个变量混合衡量成员国的份额。其中，公式加入了一个压缩因子，用于缩小成员国计算份额的离散程度（IMF，2016），这有效缩小了发达国家、新兴发展中国家以及低收入国家之间份额的差距，有利于客观提升低收入国家的份额与话语权。

二是份额总检查的保障。2008年的第14次份额总检查通过了将超过6%的份额从代表性过高的成员国向代表性不足的成员国的决议，为低收入国家注入更多的份额（IMF，2016）。此外，国际货币基金组织实行的最贫穷国家份额和投票权比重得以继续维持，继续保证低收入国家拥有3.2亿特别提款权的份额，并匹配4.5%的投票权，这使得了低收入国家在经济数据较低的情况下仍然保有一定的权利，也就保障了低收入国家在组织中的话语权。



图2 IMF现行配额公式（2008年起）

图片来源：https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2022/IMF-Quotas

（二）无息贷款

国际货币基金组织对于低收入国家的保障还体现在提供贷款这一方面。相较于向其他成员提供的非优惠贷款，组织通过减贫与增长信托（PRGT）向低收入国家提供优惠贷款与资金援助，减贫与增长信托包括中期信贷（ECF）、备用信贷（SCF）和快速信贷（RCF）三种（IMF，2021）。

中期信贷旨在协助有长期国际收支问题的国家实施经济计划，实现稳定和可持续的减贫与增长。该信托侧重于向有利于解决国际收支问题的政策提供贷款，持续时间为3到5年，利率为0，有助于减轻低收入国家在制定经济政策方面的资金缺口问题，同时无息贷款也不会使低收入国家增加额外的经济压力。

备用信贷更侧重于满足经济在总体可持续增长情况下，短期的融资、调整与收到冲击的需求。与中期信贷相比，备用信贷更多时候是短期的和预防性的，要求解决收支平衡问题的时间不超过3年，以0利率提供给一些预防收支平衡问题的低收入国家。其中，长达4年的还款宽限期给予了低收入国家更多的资金周转时间，有利于避免收支问题反复发生。

快速信贷相比于中期信贷和备用信贷更加强调在紧急情况下的使用条件，在低收入国家面临经常性问题、外源性冲击、大型自然灾害与粮食冲击的四大情况下，基金组织将按照一定配额为其提供无息贷款。快速信贷的审批流程较为简单，偿还期较长，可以延长5年，为面临紧急情况的低收入国家提供帮助，避免短期和紧急的经济冲击所带来的动荡与贫困。



图3 IMF贷款工具（节选）

图片来源：https://www.imf.org/zh/About/Factsheets/IMF-Lending

上述的三种减贫与增长信托共同构成了国际货币基金组织减贫战略中的重要一环，通过将规划政策与减贫和增长目标联系起来，保持低收入国家对减贫战略进程的自主权，也灵活的反应了特定国家的情况（IMF，2021）。减贫与增长信托使用限制为每年的145%配额，累计特许信贷综合为435%配额，超越成员国本身配额的信托额度也使得低收入国家能够申请到更多的资金以应对外部和内部的经济问题。

三、特殊保障机制的局限性

国际货币基金组织的份额改革和无息贷款虽然确实对低收入国家产生了正面影响，但这种影响是有限的，其是否具有可持续性也是有待考证的。

（一）份额方面

虽然国际货币基金组织进行了多次份额改革，但仍然对于扩大低收入国家话语权没有实质性效果。首先，根据现行的份额计算公式，占据世界上大多数人口的发展中经济体和低收入国家并没有获得与其身份相匹配的份额，该份额仍然是以发达经济体为主设定的。

其次，低收入国家的投票权遭到稀释。虽然国际货币基金组织的投票权在2008年改革之后，基本票得到了增加，但是在票数总额提高的情况下，基本票面临被进一步稀释的危险，因此投票权和份额提升并没有对低收入国家的话语权实现实质性提升（顾宾，2015：5）。例如，在2021年新冠肺炎6500亿特别提款权的分配中，低收入国家比发达和发展中经济体受到的经济冲击更大，但由于份额较低，其获得的特别提款权也只能在总额中占到很小的一部分，无法满足其面对新冠肺炎冲击的需求。

最后，美元霸权仍然存在，影响着世界经济的稳定。根据国际货币基金组织的第14次份额总检查，美国仍然拥有17.4%的份额，并匹配16.47%的投票权，保持着在组织内部的一票否决权。在美元霸权与美国现今金融状况的双重背景下，基金组织很大程度受到美国意志与美元的影响，低收入国家是否能获得贷款与美国相关，低收入国家也会受到可能的来自美元的冲击或金融危机。即使未来美国不具有一票否决权，凭借其较大的份额，仍可以使用在实践中一致的原则对组织及其决议进行施压。

（二）贷款方面

减贫与增长信托作为一种无息贷款为低收入国家提供帮助的同时也仍然收到质疑。无息是否会使得低收入国家的债务累计，从而陷入债务陷阱？无息贷款是否具有可持续性，发达经济体是否愿意为无息贷款提供来源？国际货币基金组织的贷款是否与世界银行的贷款重合，导致低下的效率？

第一，无息贷款有可能致使低收入国家的债务过度累积，甚至陷入债务陷阱。国际货币基金组织的无息贷款的条件较为宽松，由此导致了部分低收入国家对该贷款产生依赖，在加之贷款的额度可以超过其根据公式计算额度的几倍，因此产生的过度借款问题与拖延还款问题导致了贫困的恶性循环，从而使得低收入国家更加容易陷入债务陷阱。

第二，无息贷款的可持续性有待考证。宽松的借款条件在致使债务陷阱的同时，并未实现减贫目标，使得资金的提供方，即发达和部分新兴发展中经济体对此失去信心。1980年开始，尼日利亚逐渐成为一个外债高悬的国家，并因为无法偿还外债而造成政府信用受损。进入21世纪之后，尼日利亚的经济仍然处于危机状态，但却获得了来自国际货币基金组织的条件宽松的贷款，尼日利亚的经济和信用危机使得组织内部其他成员国对其并不具有信心，因此导致了对于组织减贫战略的信心削减。由于国际货币基金组织很大程度上可以算是一个贷款机构，如果以宽松的条件过度放款，但无法收回贷款就会自行破产。2018年，国际货币基金组织给予阿根廷的570亿美元贷款正是由于附加条件的过度宽松，使得至今无法回款（Rogoff，2022）。

第三，国际货币基金组织的无息贷款功能与世界银行呈现出重合的趋势。国际货币基金组织和世界银行同是二战后布雷顿森林体系下确立的两大组织，国际货币基金组织目的是稳定国际货币体系，世界银行的目的在于减少贫困。如今，国际货币基金组织通过无息贷款的方式对于低收入国家进行的支持与帮助一定程度上与世界银行的功能相重合，有学者认为国际货币基金组织应该将重点放回到国际货币体系中，将帮助减贫和贷款的内容全部交予世界银行，实现更加高效的运转。

四、结语

总结而言，国际货币基金组织通过份额改革与无息贷款，为低收入国家提供了一套特殊的保障机制，有利于推动低收入国家的减贫与增长事业。但是，由于份额改革没有触及到核心，导致低收入国家无法在基金组织内部获得更大的话语权，无息贷款的可持续性也无法得到保障，使得低收入国家陷入债务陷阱以及未来组织无法继续提供贷款的可能性大大增加。因此，国际货币基金组织需要进一步改革以解决这一系列的问题，从份额、组织结构、功能等等方面入手，构建一个更加可持续、高效的低收入国家特殊保障机制，在保证货币体系稳定的前提下，推动减贫事业与经济增长。

参考文献

[1]顾宾：《IMF份额改革的现状与出路》，《中国金融》2015年第5期，第77-78页。

[2]“IMF是什么”，参见国际货币基金组织网站：https://www.imf.org/zh/About/Factsheets/IMF-at-a-Glance。

[3]“IMF向低收入国家提供支持”，参见国际货币基金组织网站：https://www.imf.org/zh/About/Factsheets/IMF-Support-for-Low-Income-Countries。

[4]《基金组织份额》，参见国际货币基金组织网站：https://www.imf.org/-/media/Files/Factsheets/Chinese/quotasc.ashx。

[5] Rogoff. Kenneth，“Why Is the IMF Trying to Be an Aid Agency?”, Project Syndicate, Jan 3, 2022.

[7]余锋：《国际货币基金组织投票权分配制度及其改革:发展中国家的视角》，《环球法律评论》2009年第4期，第115-123页。

教师：刘莲莲（北京大学国际关系学院长聘副教授）
助教：隋雪濛（北京大学国际关系学院2020级博士生）
编辑：刘思宇（北京大学国际关系学院2020级本科生）

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作者：国际组织研究学会