许珩 || 国际货币基金组织中的中国代表权问题(1971—1980)

更强

〔摘要〕中华人民共和国恢复在联合国的合法席位后，与绝大多数国际组织不同，国际货币基金组织以存在特殊的法律和金融问题为由，拖延中国代表权问题的解决，其背后是美国刻意设置障碍。国际货币基金组织中要求落实联合国2758号决议的呼声以及对中国诉求的积极回应限制了美国的干扰，相当多成员国对中国的主张持正面态度，管理层和主要职能部门也为恢复中国代表权进行了积极准备。实行改革开放、与国际社会广泛展开良性互动，则是中国重返国际货币基金组织的根本推动力。



本文作者：许珩（上海交通大学人文学院副教授）

国际货币基金组织(以下简称“基金组织”)是与世界银行并列的世界两大金融机构之一，以促进国际货币合作、支持贸易发展和经济增长为重要使命。改革开放时期，中国同基金组织保持良好合作，该组织为中国宏观经济管理和结构性改革提出大量有价值的政策建议，中国也通过该组织和国际社会交流宏观经济政策，为国际发展合作作贡献，参与国际金融体系的规则制定及改革。

然而，中国在基金组织代表权问题的解决，却经历了长达八九年的曲折过程。1971年10月中国恢复在联合国的合法席位后，绝大多数联合国系统的国际组织，无论中国政府是否决定恢复行使权利，均执行联合国2758号决议，终止和台湾当局的关系。唯有基金组织及世界银行主张中国代表权问题的解决需要和中国对履行相关义务作出承诺同步进行。由于中国政府并未立即接受相关协定，台湾当局借机继续占据在基金组织的席位，直至1980年4月。

对于相关各方围绕中国代表权问题在基金组织内外的复杂交涉，学界尚未给予充分关注。这或许和我们历来将其置于中美建交的叙事中有关，即强调1979年中美建交是中国得以恢复基金组织席位的外部条件。美国因素固然非常重要，但考虑到中美建交后，中国在申请加入亚洲开发银行时依旧遭遇重重阻碍，可以推断，重返基金组织绝不是静待中美建交即可。有鉴于此，本文拟利用多边档案还原中国在基金组织代表权问题的解决过程，重新发现这一过程背后的历史动力。

一、中国代表权问题的由来

1944年5月，中国政府派代表团参加布雷顿森林会议，并参与签订《国际货币基金协定》，由此成为次年12月正式成立的国际货币基金组织的创始国之一。基金组织的资金主要来自成员国缴纳的份额，份额大小代表着各国的基本地位和权利，应根据其国内生产总值等经济指标协商确定。但由于受到战争破坏，纯粹基于经济规模的计算有困难，因此各国在份额问题上争议颇多。布雷顿森林会议最终确定中国在基金组织的份额为5.5亿美元，高于美国起初设定的3.5亿美元，仅次于美国、英国、苏联，从而有权单独任命一名执行董事。

1949年中华人民共和国成立后，台湾当局占据了联合国体系中的各个席位。20世纪50年代前期，捷克斯洛伐克等东欧国家曾在基金组织中质疑台湾当局的合法性，新中国政府也致信基金组织，要求驱逐国民党集团。但自1954年捷克斯洛伐克失去会员资格后，基金组织中关于中国问题的讨论暂告一段落。另一方面，台湾当局放弃了1959年、1965年和1969年普遍增资的三次机会，中国所占份额相应降低，并在1960年失去了单独任命执行董事的资格，但依然可以派出选任董事。1972年，由于中国刚刚恢复在联合国的合法席位，台湾当局为避免引人注目，又进一步主动放弃派人参选董事。

中国恢复联合国席位后，联合国绝大部分附属机构及专门机构，包括国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、国际原子能机构等，即使或多或少存在债务等细节问题，都在一年之内通过决议，确认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府，无论中国政府是否表明行使在该组织内的权利。唯有基金组织及世界银行以国际金融机构存在特殊的法律和金融等技术性问题为理由，未按照联合国决议驱逐台湾当局的“代表”。

事实上，所谓技术性问题更多是一个借口，其背后是美国的政治运作。美国试图就保护台湾当局所谓“国际空间”提出新对策，认为最切实的做法就是维持台湾当局在国际金融机构中的地位，包括基金组织、世界银行以及亚洲开发银行。这并不全然是面对新形势不得已提出的办法，其背后是20世纪60年代以来，美国试图通过支持台湾经济发展来巩固其“国际地位”的一贯思路。其基本逻辑是，台湾经济现代化不仅有利于内部政治安定，经济和技术资源还可以为亚洲的区域发展所利用，而活跃的区域合作参与度则对台湾的“国际地位”具有重要意义。60年代中期美国对台援助逐渐结束后，台湾经济建设包括电力、铁道、电信、渔业等诸多项目都依赖国际金融机构的长期贷款。拥有国际金融机构会员身份，不仅易于持续获得国际融资，对台湾当局来说更具有不言而喻的政治意义。

为保留台湾席位，美台之间进行了紧锣密鼓的筹划和安排。1971年10月29日，台湾当局“外事”负责人周书楷、“驻美代表”沈剑虹和时任美国总统国家安全事务助理基辛格会面时提出“不希望资本流出以及投资减少”，对台湾经济发展的可持续性表示担忧。美方称，“将尽最大努力确保台湾在国际金融机构中的席位”。同时，随着日本在1970年成为基金组织第五大出资国，美国积极寻求日本在涉台问题上的配合。1971年12月29日，美国国务院在给美国总统尼克松有关美日首脑会谈的备忘录中称：“台湾的经济活力对其未来至关重要，因此扩大贸易和投资非常重要。阁下应向佐藤荣作首相表明，美国对台湾经济的未来有信心。没有经济成长就没有台湾在政治上的未来，要向佐藤表明美国支持在基金组织、世界银行以及亚洲开发银行中台湾地位的决心。”美国国务院的一份政策建言也提出通过鼓励美国和日本投资，支持台湾经济持续发展，鼓励同台湾没有所谓“外交关系”的国家维持和台湾的贸易投资关系，并计划以“台湾是和中国大陆分离的经济体系”为由，支持其继续留在国际金融机构。

美国政府在处理许多涉台事务时，均以支持台湾占据在国际金融机构的席位为着眼点。例如1972年7月，美国建议台湾当局不要参加即将在美国召开的世界野生动植物大会，以免让肯尼亚、坦桑尼亚等该领域重要国家缺席，导致台湾当局被国际舆论谴责，那将“不利于保护台湾在国际金融机构中的席次”。同月，台湾当局为价值5740万美元的钢铁厂设备及3亿美元的核电厂设备向美国进出口银行申请融资。尽管美国政府内部有基于商业风险的异议，但美国国务院强烈主张批准，理由是：“如果不批准，会被外界解读为美国对台湾经济发展没有信心，从而影响美国‘保护’台湾在国际金融机构席位的能力。”同时，美国国务院强调，贷款的批准应该以低调方式进行，尽量减少美国在金融上支持台湾的印象。

鉴于1972年4月和9月将分别召开亚洲开发银行、基金组织及世界银行年会，台湾当局组织了以“驻美代表”沈剑虹、“中央银行”原总裁徐柏园、基金组织及世界银行理事王蓬为核心的三人小组负责应对。财政主管部门负责人李国鼎、“中央银行”总裁俞国华等同美国国务院、美国财政部、基金组织及世界银行的高级官员、有关董事之间保持密切沟通。台湾当局提出了一个“先出后进”方案，即退出“中华民国”会籍，另行以新的身份申请重新加入。这个方案试图规避中国代表权问题，永久确保台湾会员身份，同时能削减80%的出资额。当年12月，沈剑虹向世界银行法律总顾问阿伦·布罗切斯(Aron Broches)征求以下做法的可行性：将“中华民国”的活动限定在台币区域；经董事会同意减少份额；将名称改为“中华民国台湾”。

12月14日，王蓬与基金组织的日本董事铃木秀雄会面，就台湾留在基金组织一事寻求日方协助。当时，日本政府的基本态度是在不妨碍中日邦交正常化的前提下，尽可能支持台湾当局在国际金融机构的席位。1971年11月5日，日本外务省经济局在一份题为《IMF中的中国问题》的文件中，对台湾当局面临的情形进行了分析，认为“如果进入表决流程，即使日本投弃权票，台湾也必定失败”，因此建议主张“在中国政府表明参加意愿之前，驱逐台湾当局是不适当的”。1972年2月和3月，王蓬同日本外务省外务审议官安川壮进行了两次会谈，日本驻美大使牛场信彦也在场。会谈中，王蓬询问日方对“先出后进”方案的意见，还希望日本能做印度的工作。安川壮认为该方案在法律和操作层面过于复杂，明确表示反对，并建议通过寻求多国支持的方式来保留台湾当局席位。

美国政府内部也在评估具体操作方案。1972年1月22日，具体负责国际金融机构中中国问题的副财长保罗·沃尔克(Paul Volcker)和副国务卿纳撒尼尔·塞缪尔斯(Nathaniel Samuels)联合发送备忘录，请求政府批准向外交机构下达指示，支持台湾当局保持在国际金融机构中的席位。美国政府则要求其驻外使领馆先以低调和非正式的方式了解各个国际金融机构主要成员国的态度。世界银行行长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)曾提议设置一个研究中国代表权问题的临时委员会，但因未能得到若干重要国家及基金组织的支持而作罢。随后，基金组织及世界银行管理层、美国政府、台湾当局之间达成共识，应尽量避免主动提出中国代表权问题。同时，为应对可能出现的驱逐台湾当局的提案，麦克纳马拉提议，届时可以在程序上做文章，先设立一个委员会，授权其研究法律和金融问题，然后由该委员会提出报告，核心内容是在中国政府承诺履行义务前维持现状及避免提出代表权问题，并通过强调机构的金融特征尽量拖延时间。该建议得到美国政府支持，并成为主要应对策略。尽管在当年9月25日至29日举行的基金组织及世界银行年会上没有出现驱逐台湾当局的议案，但可以看出，在美国政府主导下，金融和技术性问题成为拖延中国恢复在基金组织席位的一种政治手段。

二、中国代表权问题的凸显

国际货币基金组织的中国代表权问题从1973年开始逐渐凸显，直接原因在于中国政府主动维护自身权益，要求基金组织落实联合国决议。针对中国政府的主张，各成员国反应不一。尽管美国拥有很大影响力，但基金组织是独立的国际机构，是否具有自主性，关乎其信任度、合法性。成员国的意见分化使得美国对台湾当局的暗中支持无法轻易得逞。

尽管新中国成立后和西方金融界接触有限，但对基金组织的动向保持了密切关注。20世纪五六十年代，《参考消息》针对基金组织在资本主义世界的运作情形、对拉美国家的贷款发放以及保加利亚、匈牙利和印尼等国申请加入等问题均进行了追踪报道。不过，这一时期中国总体上对基金组织持负面印象，认为它“有利于美帝国主义的资本输出”，是美国“用来达到其经济扩张的一个御用工具”。随着70年代初期国内外形势的变化，中国对基金组织的看法有所改变，不仅认为受美元危机影响，美国独霸国际货币事务的局面已逐渐为“十国集团”所取代，还尤为关注发展中国家在组织内为争取权益而进行的斗争。

70年代初，中美关系正常化、中日邦交正常化进程先后启动，中国和主要资本主义国家关系迎来新的局面，多位党和国家领导人提出正确认识资本主义的问题。例如1971年12月26日，周恩来在中央军委召开的航空产品质量座谈会上提到，“不能认为凡是资本主义国家的东西都不好”。1973年6月22日，毛泽东在接见马里国家元首兼政府总理特拉奥雷时也指出：“这些西方资本主义国家是创造了文化，创造了科学，创造了工业。现在我们第三世界可以利用他们的科学、工业、文化的好的部分。”国际环境新变化和外交形势新发展为外贸和财经工作带来了积极影响。1973年初，毛泽东、周恩来批准实施“四三方案”，在三五年内引进43亿美元的成套设备和单机。这是“文化大革命”以来首次批准实施的大宗进口成套设备方案。恰在这一时期，全球金融秩序发生重大变化。1971年8月，美国宣布停止用美元兑换黄金，各主要资本主义国家随即相继放弃固定汇率制。1973年，布雷顿森林体系的固定汇率机制彻底崩溃。面对动荡的国际金融市场，当年6月7日，恢复工作后协助周恩来抓外贸工作的陈云在同中国人民银行负责人谈话时指出：“过去对外贸易百分之七十五面向苏联、东欧国家，百分之二十五面向资本主义国家。现在反过来了，这个趋势是定了。”他要求中国人民银行搜集资料，认真研究国际金融和货币问题。在上述背景下，中国政府外交及财经部门同基金组织展开了一定程度的接触。

1973年9月24日，外交部部长姬鹏飞致电基金组织总裁约翰内斯·维特芬(Johannes Witteveen)，要求该组织遵守联合国决议。10月29日，基金组织召开董事会会议讨论中国问题。会上，美国董事威廉·戴尔(William Dale)按照美国政府的定调和策略，主张不急于和中国联系，声称应在此之前彻底、充分地研究有关法律和金融问题。然而，大多数董事都认为应该对中国的要求进行积极回应，更有部分董事主张在短时期内解决中国代表权问题，并倾向于对驱逐台湾当局投赞成票。例如，北欧五国的代表董事埃里克·布罗福斯(Eric Brofoss)指出：“虽然先征询中国态度的意见获得了广泛支持，但我仍需表达立场。中国代表权涉及政治问题，应该交由大会决定，而非董事会决定。”他主张先解决代表权问题，再询问中国是否愿意恢复席位。这种意见事实上是联合国下属其他国际组织的普遍做法，澳大利亚、法国、意大利、新西兰等国董事对此表示认同。加拿大董事希望相关协商在六周内完成，联邦德国董事认为应先征询中方意见，日本董事则表示应优先考虑法律和技术问题。

会上，基金组织总裁被授予同中国政府就代表权及参加特别提款权的立场进行非正式协商的权利。11月2日，基金组织代表在纽约同中国常驻联合国代表团举行会谈。基金组织表示愿意积极对话，但从保护机构利益的角度，希望中国政府告知是否愿意加入。中方认为中国政府的立场已经表达得很明确了，并对基金组织及世界银行的长时间拖延表示不满。11月26日，维特芬就中国问题召开小规模董事会会议。他认为，基金组织应该认真考虑中国加入时会产生的各种议题，因为“和其他计划经济的会员国相比，中国在经济和政治上的重要性，使得这些议题不仅仅是法律性的问题，而是对整个布雷顿森林体系具有根本性意义的问题”。董事会讨论了中国经济问题，包括贸易数据的可得性、黄金生产、汇率、份额的确定，以及国际金融改革背景下中国可能持有的立场等。会议最后，维特芬要求亚洲部联合其他部门着手研究中国的经济和金融，特别是中国和世界贸易及支付体系之间的关联。

基金组织内部的中国问题受到关注后，台湾当局进一步加强对美工作。1973年11月7日，沈昌焕告知美方，台湾当局认为目前唯一有望成功的方案就是拖延。20日，沈剑虹写信给基辛格，建议在中国大陆没有表示兴趣之前，“美国向其他较大份额国家坚定表明维持现状的好处”；即使中国大陆表明参加意愿，台湾当局也希望利用投票规则，由美国出面游说相关国家不参与投票。此前在9月召开的基金组织及世界银行年会上，李国鼎也游说美国财政部部长乔治·舒尔茨(George Shultz)，希望其能劝说英国、日本、加拿大和新西兰等国在美国提出逆提案之际至少弃权。

美国国务院和财政部均认为，尽管台湾当局提出的策略在技术上可行，但并不值得以中美关系以及美国和其他成员国的关系为代价。美方对台湾当局表示，在中国政府表明加入之前，将致力于维持现状，并低调做有关国家工作；一旦中国政府表明加入态度，就只能对驱逐台湾案投反对票，但同时会欢迎中国加入。美国认识到，基金组织中多数成员国对中国要求驱逐台湾当局持积极态度，因此“只有采取上述立场，才能为台湾争取到最大支持的同时不以牺牲中美关系以及美国和其他国家的关系为代价”。基于此，美国政府指示基金组织美国董事采取以下行动策略：在中国政府未表明加入意愿之前，对于驱逐台湾案提出逆提案，致力于维持现状；避免过分动员其他国家，只对部分国家私下提及此事，并强调美国并不试图阻挠中国加入。美方认为，在中国做好准备之前维持现状有诸多好处，骤然变动则可能会影响到美国国会对新一轮增资预算的审批。值得一提的是，在此期间，美国董事戴尔以及世界银行行长麦克纳马拉都曾提出让台湾当局主动退出的解决方案，但均遭到台湾当局拒绝。1974年5月30日，王蓬同美国国务院经济局发展和金融办公室主任理查德·本尼迪克(Richard Benedick)商讨对策。本尼迪克称，经国务卿确认，美国欢迎中国大陆和台湾同时加入基金组织和世界银行；如果中国大陆表明加入意愿，但以驱逐台湾为条件，美国将表示反对。本尼迪克还向王蓬建议按照三个步骤和美国政府沟通协作：第一阶段，如果中国政府不表明参加意愿，则维持现状；第二阶段，在中国政府明确表示参加的情形下，要求其承诺履行义务；第三阶段，待中国政府承诺履行义务，则主张不以驱逐台湾当局为前提条件。

这一时期，中国和国际社会的关系正在持续深化中。1974年2月，毛泽东在和赞比亚总统卡翁达谈话时，提出了划分三个世界的思想。4月，邓小平率团参加联合国大会第六届特别会议，全面阐述了毛泽东的这一思想，并强调对发展中国家的经济援助应当严格尊重受援国的主权。此外，欧洲经济共同体通过各种途径要求中国向其总部派驻代表；1975年5月6日，中国与其建立正式关系。国际社会对中国重要性认知的加深使得基金组织内部斗争更加激烈。尽管在1974年、1975年基金组织及世界银行年会上，中国代表权没有成为讨论议题，但1976年向成员国返还黄金一事使其成为基金组织不得不面对的问题。

1976年1月，为向收支困难的发展中国家提供贷款，基金组织决定成立一个临时性的信托基金。由于成员国之间协议降低黄金在国际货币体系中的作用，基金组织决定将其黄金储备中约1/3部分(约5000万盎司)进行处理，将其中的一半在今后四年内向市场售卖，并将取得的收益作为新的信托基金的资本来源，而另一半则以官价(1盎司约等于42美元)向1975年8月31日以前加入的会员国按照出资额比例进行返还。针对中国的返还额约为47万盎司，折合1.9亿美元。按照计划，这批黄金将分四次返还，时间分别为1977年1月、1977年12月、1978年12月、1979年12月，其中第一次将返还全部额度的1/4。在此背景下，向中国返还的黄金是否应该交由台湾当局成了一个有争议的问题。

在1976年10月召开基金组织及世界银行年会之前，中国人民银行行长陈希愈于9月30日致电维特芬，要求立即驱逐台湾当局代表，同时强调中国在基金组织中的所有资产及权益理应属于中国人民，主张作为中国国家银行的中国人民银行才有处分的权利。基金组织中有不少成员国支持或同情中国的立场，例如尼泊尔、巴基斯坦等国代表明确主张恢复中国的正当权利，法国也相对倾向于支持中国，其董事主张在中国代表权问题解决之前，暂搁置向台湾当局返还黄金。

针对中国政府的要求，维特芬准备了一份回复草案，核心内容是表明资产、权益不能和财政义务分开，并希望获得中国政府的答复。12月3日，基金组织召开董事会会议，就回信草案进行讨论。代表北欧五国的丹麦董事弗雷德·卢森(Frede Hollensen)提出反对意见，表示北欧五国一贯认为应先解决代表权问题，再谈技术和金融问题，并考虑要求提交大会讨论决议。卢森认为，应该在代表权问题达成结论之后再向中国回信。法国、荷兰、澳大利亚、印度、叙利亚、赞比亚等国赞同该意见。美国、英国、联邦德国、日本等权重较高国家的董事则认为应先发出回复。在12月29日的董事会会议上，法国董事再次提出，向台湾返还黄金一事应该搁置。由于董事会未能达成共识，只能决定推迟讨论。1977年1月6日，维特芬提出妥协方案：如果中方在3月底之前未能回复，就向台湾当局返还黄金。对此，法国等国表示反对，但美国、英国、联邦德国、加拿大、澳大利亚、日本等国赞成。1月7日，维特芬正式向陈希愈发出回信，以非常委婉的语气表示“在不清楚中方意图之前，董事会无法采取行动”。在1月的董事会会议召开期间，基金组织法务部就黄金返还问题出具了法律意见书，对将黄金返还给台湾当局持肯定意见；然而1月10日的董事会会议仍认为，该问题应该在中国代表权问题解决后再行讨论。

3月5日，基金组织收到回复。陈希愈在回信中除了重申中方立场之外，表示欢迎基金组织继续和中国常驻联合国代表团磋商。3月31日，基金组织派出工作组，包括亚洲部主任敦辛(Tun Thin)、法律部副总顾问詹姆斯·埃文斯(James Evans)及财务部高级顾问戴维·威廉斯(David Williams)等三名高级职员，同中国常驻联合国副代表周南进行了一个小时的会谈。双方在驱逐台湾当局和中国政府恢复行使权利是不是同一个议题的问题上产生了分歧。周南认为，应当立即执行联合国决议，驱逐台湾当局；敦辛认为，问题的关键不是驱逐而是谁代表中国的问题，即驱逐台湾当局和中国政府立即行使权利需要同时进行。另外，就资产归属问题，基金组织代表解释说，这些资产属于基金组织，已缴纳的出资额是存于台北的新台币，返还黄金则是将黄金换为可使用的货币，并不是一般意义上的财产分配。周南表示，会将和基金组织的会谈内容向政府报告。在接触之后，维特芬认为，中国政府内部还需要进一步考虑代表权变更后的影响，因此建议待事态有进一步发展后再寻找合适时机解决。

4月11日，基金组织董事会通过决议，决定等待合适时机再向中国返还黄金。最终，直到1980年4月17日中国政府正式接受《国际货币基金组织协定》之前，该问题才得到处理。当然，台湾当局比较焦急，希望能早日得到返还黄金。1977年1月5日，为争取基金组织支持，王蓬代表台湾当局提出，可以将第一次的黄金份额售卖后的收益都让渡给信托基金，以帮助发展中国家。然而，台湾当局此时已经近乎无计可施，其同基金组织进行交涉的空间十分有限。王蓬认为，他无法去做董事们的工作，因为“最终他们还是得去问相关国家的意见，而这些意见通常由外事部门出具，这样对台湾是很不利的”。

三、中国代表权问题的解决

中国政府是否表态接受《国际货币基金组织协定》，是推动中国代表权问题解决的关键一环，而这又和中国政府对外资的态度紧密相关。新中国成立后，受国际环境和国内政治影响，引进发达国家资金和技术受到一定限制。在20世纪70年代初中美关系解冻和国内纠正极左思潮背景下，我国从西方国家引进了一批成套大型技术设备。1973年4月16日，周恩来在批示外交部、国家计委和对外经济联络部《关于出席联合国工业发展理事会及其常设委员会活动方案》的请示报告时强调，“自力更生，绝不是关起门来，排斥真诚有效的国际援助”。6月7日，中国人民银行向陈云请示利用外国银行资金是否符合自力更生方针和党的路线，陈云提出：“不要把实行自力更生方针同利用资本主义信贷对立起来。”1975年，邓小平主持中共中央和国务院日常工作，实行全面整顿，将引进先进技术和新设备、扩大出口贸易作为一项重大政策，然而国内政治波动使得这项政策被迫再次中断。总体上看，70年代上半期，国内对外资的态度有所松动，尽管受“左”倾思想束缚，在利用国外贷款上没有迈开步伐，但相关思考为改革开放奠定了基础。

粉碎“四人帮”后，拨乱反正逐步推进。为借鉴国外经验，1977年，国务院同意各部委派团出国访问。1978年6月，国务院副总理谷牧带团赴法国、瑞士、比利时、丹麦和联邦德国考察。邓小平在听取谷牧出访的汇报后指出：“引进这件事要做，下决心向外国借点钱搞建设，要抓紧时间。”中共十一届三中全会作出改革开放的决策，为中国恢复在基金组织的席位创造了根本条件。从1979年初到1981年下半年，中国政府打破思想禁区，摒弃“一无内债、二无外债”的传统观念，对利用西方国家贷款、吸引外商投资基本形成共识。1979年9月1日，谷牧在访问日本期间举行的记者招待会上明确指出，只要条件适当，我们将接受所有友好国家的贷款，也准备参加联合国金融组织。

中共十一届三中全会后，中国加快了金融开放的步伐，通过允许外国金融机构在中国设立代表处、同日本银行达成隔年互访口头协议等举措，加强了同各国中央银行的往来。与此配套，相关体制改革正式启动。1979年2月5日至28日，中国人民银行在北京召开全国分行行长会议，提出把银行工作的重点转移到社会主义现代化建设的轨道上来。3月13日，国务院批转中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》，规定由中国银行参加有关国际金融组织和其他经济、贸易、金融对外活动及谈判，签署有关文件，开展对外金融活动，研究国外金融动态。5月，中国银行联合外交部等部门报国务院批准，组成由中国银行牵头的代表团赴南斯拉夫和罗马尼亚考察。代表团认为，重返基金组织及世界银行有利于改革开放，并向国务院建议以中国银行名义邀请两机构官员来华谈判。7月1日，全国人大常委会决定设立国务院财政经济委员会，作为研究制定财经工作方针政策的决策机关，陈云任主任，李先念任副主任。至此，中国政府和基金组织进行谈判的国内管理制度基本理顺。1980年，敦辛率代表团首次访问中国后，在基金组织董事会会议上报告称，中国政府已经为建立和基金组织的联系做了相当多的工作。

在改革开放的背景下，中国政府向基金组织释放了更多、更明确的接触信号，尤其是通过联合国组织系统同基金组织展开细节问题上的沟通。例如1979年1月，联合国贸易和发展会议秘书处的一位中方职员询问：中国加入国际金融机构有哪些益处？社会主义国家在遵守基金组织协定和履行有关义务时是否遇到过一些特别的难题？基金组织职员介绍了罗马尼亚、越南、南斯拉夫等社会主义国家如何利用基金组织资金，以及基金组织对这些国家的金融和经济数据作了哪些保密处理，强调基金组织有足够的灵活度和经验处理社会主义国家特有的一些问题。基金组织判断，此类非正式沟通表明中国政府正在进行有关评估，因此开始为中国代表权问题的解决做全方位的准备工作。其中最重要的有两项：一是研究中国经济情况以及中国和基金组织的关系；二是研究如何处理代表权更替时的债权债务关系。

基金组织从1978年开始为解决中国代表权问题收集材料。基金组织内的经济学家依据有限的中国官方信息、美国国会联合经济委员会的出版物以及从美国和日本获取的数据，在当年12月向总裁提交了一份关于中国经济发展情况的初步报告。基金组织亚洲部和研究部的高级经济学家吕克·德沃尔夫(Luc De Wulf)、莫里斯·戈尔茨坦(Morris Goldstein)等推荐亚洲部订购中国发行的英文外宣刊物《北京周报》(Beijing Review)，寻访美国的中国研究专家，系统收集和研究有关中国经济的统计数据、中国和西方国家的贸易情况等信息。亚洲部专门为研究中国经济新设研究岗位，聘请了一位毕业于美国密歇根大学、专攻中国经济的年轻博士弗朗索瓦丝·勒加尔(Françoise Le Gall)，她全程参与了中国恢复基金组织席位的谈判。在1980年4月基金组织代表团访问北京之前，经济学家团队还准备了一份详尽的中国经济背景报告。特别值得一提的是，尽管中国以1946年的原始份额重返基金组织，但基金组织的经济学家团队曾采用不同方法，就中国应占份额比重进行了重新测算，包括按照基金组织所掌握的不确切的既有数据进行测算，按照假定过去几次增资时中国都按比例增资进行推定，以及加入台湾地区数据进行计算等。由于不同的计算方式下结果差别很大，份额问题只能在中国重返基金组织后另行协商。

相比于研究中国经济，对基金组织来说，更难处理的是债权债务关系的转换问题。基金组织在1969年设立特别提款权时，台湾当局加入账户，却没有接受额度分配；直至1978年，才接受了约1.14亿的特别提款权额度，但没有使用过，因此特别提款权账户问题影响不大。主要的债权债务问题有两个：一是1976年以来一直被搁置的黄金返还问题。二是台湾当局有两项尚未完成的回购义务：在1982年4月1日前缴纳约7800万特别提款权，以降低份额中超过规定比例的台币数额；在1981年1月22日前回购此前动用的储备头寸部分的3000万特别提款权。

1979年1月19日，王蓬在和敦辛、基金组织法律顾问约瑟夫·戈尔德(Joseph Gold)会谈时表示，如果有关事项可以得到妥善安排，他个人倾向接受一个“友好协议”，完成“平和移转”。5月14日至25日，基金组织和台湾当局财政主管部门举行例行年度磋商，希望后者承诺履行回购义务。但实际上，台湾当局想尽办法试图逃避债务。1980年2月26日，王蓬致信敦辛，询问黄金返还问题以及今后基金组织计划同台湾当局保持怎样的关系。3月4日，王蓬要求基金组织安排会议讨论一些技术问题，并在会上提出和世界银行进行协调。基金组织表示，两机构之间是独立的，同世界银行之间的联动安排可以征询世界银行行长意见。3月17日，俞国华致电王蓬并转基金组织，要求尽快处理返还黄金问题，并提出是否可以用返还黄金收益抵销世界银行中台湾当局的债务。基金组织回绝了台湾当局的要求，并重申与世界银行是彼此独立的。

1980年2月11日，中国驻美大使柴泽民拜访基金组织，除了询问世界银行和国际开发协会的一般借贷政策之外，还征询如何开启和基金组织之间的谈判。2月21日，中国驻美大使馆政治参赞曹桂生和基金组织秘书长莱奥·范豪特芬(Leo Van Houtven)举行会谈，敦辛也在场。会谈中，中方表达了在当年秋天完成相关程序的意愿，并表示不承认台湾当局的负债，但愿意以合理态度来应对。中方表示，将以中国银行为接待方，邀请基金组织代表团访问北京，商讨代表权问题以及未来和基金组织关系中有关中国权利、义务的一切事宜；同时指出，这代表中国政府希望早日恢复在基金组织中的代表权。基金组织表示将积极考虑中方的邀请，并认为此次访问将主要是说明性质的，拟由敦辛带领，成员包括法律部、秘书处以及金融部等专业职员。

3月11日，就派出代表团访问中国一事，基金组织新任总裁雅克·德拉罗西埃(Jacques de Larosière)和前五位份额国家，即美国、英国、联邦德国、法国和日本的董事举行会议。德拉罗西埃强调，访问团是技术性的，而非决定性的。会议重点讨论了增加中国份额一事。美国董事塞缪尔·克罗斯(Sam Cross)依旧试图避免出现代表权更替，也就是不以驱逐台湾当局为条件。而针对增加中国份额一事，会议主张不宜操之过急，对中国加入基金组织的目的以及中国作为发展中国家对董事会平衡的影响等抱有疑虑。

3月27日，美国财政部部长乔治·米勒(George Miller)主持召开跨部门会议，主要讨论中国恢复基金组织及世界银行席位事宜。会议同意支持中国恢复席位，但考虑到由于国际开发协会的大量资金会流入中国，并且涉及债务偿还及台湾当局在机构中继续存在的形式等问题，美国国会可能对1981年多边机构出资审批采取严厉姿态，因此不建议1980年恢复中国席位。米勒建议至少拖延到1981年，并就会员义务、债务偿还以及台湾当局继续参与两个机构的可能性等问题展开进一步磋商。然而，美国政府和基金组织、世界银行管理层交涉无果，因为“管理层明显不愿意向中方解释为什么拖延是合理的”，只能尝试由驻华大使馆级别稍低的外交官委婉劝说中方重新考虑恢复席位的时间点。

3月25日至4月5日，基金组织代表团访问北京，同国务院副总理姚依林、外交部副部长章文晋、财政部副部长李朋，以及中国人民银行、中国银行、对外经济贸易部及国家统计局有关负责人举行了会谈。代表团访华期间，外交部部长黄华于4月1日致电德拉罗西埃，正式确认中国政府愿意接受基金组织协定。4月4日，敦辛和中国银行副行长王伟才分别代表基金组织和中国政府签署备忘录。中方声明，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，承诺履行规定的义务和金融安排，包括缴纳份额、参加特别提款权账户等。中方提出，希望增加中国的份额，因为目前份额是按1946年情况确定的，同中国在国际经济中的地位不符。中方还提出了董事会资格等问题。4月7日，敦辛在董事会会议上报告代表团访华情况，认为中国政府虽然对基金组织本身及国际金融体系运作的了解程度还有待加深，但在实现现代化的目标下，对和基金组织的合作持非常积极的态度。

即便中国在基金组织席位的恢复已是大势所趋，美国仍旧试图有所干扰。4月11日，美国政府突然就黄金返还问题向中国驻美大使馆抛出一个所谓替代方案，即以台湾当局完全履行债务为前提，将原定的47万盎司黄金(市价折合2.5亿美元)返还给台湾当局，但需要从中支付1.57亿美元，完成回购义务；这样，返还黄金的实际分配变为中国大陆获得60%，台湾地区获得40%。4月13日，中国驻美大使馆联系基金组织美国董事克罗斯及美国财政部部长米勒，表达反对意见。不过，由于事发突然，几乎没有留下应对时间，4月14日，在美国运作下，基金组织董事会会议勉强通过了这一方案。

1980年4月17日，基金组织董事会会议通过决议，正式恢复中国的合法席位，中国获得执行董事席位并成为单独选区。会上，克罗斯代表美国政府提出，基金组织应继续保持和台湾当局的某种联系。法律部主任乔治·尼科莱托普洛斯(George Nicoletopoulos)回应称：“国际货币基金组织和台湾当局所有官方关系都将停止。”5月23日，外交部部长黄华致电德拉罗西埃，通知基金组织，中国政府决定委派中国人民银行行长李葆华为理事，国家外汇管理总局副局长兼中国银行副行长王伟才为副理事。至此，中国和基金组织的关系翻开新的篇章。20世纪80年代，基金组织通过备用安排贷款、信托基金贷款以及银行监督方面的技术援助等，协助中国进行国民经济调整。中国则在基金组织内和国际社会共同探讨促进世界经济平稳发展、增进国际金融合作的途径，积极参与其机构改革，推动建立公平合理的国际经济新秩序。

结  语

中华人民共和国恢复在联合国的合法席位之后，有选择地加入联合国体系各国际组织。实行改革开放以后，中国于1980年正式恢复在国际货币基金组织的席位。实际上，不论中国是否决定恢复行使代表权，国际金融机构都应该落实联合国2758号决议，结束台湾当局的非法占据。但基金组织声称，金融机构有自身的法律和技术性问题，需要在中国政府承诺履行义务时再解决代表权问题。不能否认，国际组织从自身立场和利益出发，对可能影响其运营的负债和义务等问题进行研究和厘清，有一定的合理性。但以技术性问题为由拒绝落实联合国决议的实质，是美国利用优势地位试图干涉台湾问题的政治操作。

尽管美国具有较大影响力，但基金组织作为国际组织亦有其独立性。1973年之后，相当多成员国对中国的主张和要求持积极态度，这使得中国代表权问题在基金组织内部逐渐凸显。在此背景下，美国暗中支持台湾当局的成本逐渐增加、效果愈发有限。基金组织管理层及主要职能部门在20世纪70年代为和中国恢复关系积极进行准备，包括对中国经济展开前期研究、通过各种渠道和中国政府接触等。

在对抗苏联的战略需求下，20世纪70年代，美国政府奉行对华“接触”政策，一方面在原则上对中国重返国际金融机构持欢迎态度，另一方面又试图保留台湾当局的席位，为基金组织落实联合国决议制造障碍。特别是和美国国会对国际多边机构出资预算的审批等问题交织在一起，美国政府在中国恢复基金组织席位的具体过程中常常采取拖延和消极的态度。通过重新审视外部条件，可以看到，中国重返基金组织并不单纯是中美建交的产物，中国实行改革开放、基金组织所代表的国际社会对中国主张的积极回应，以及双方之间展开的良性互动，是中国恢复基金组织席位的根本推动力。在中美关系叙事之外，中国融入全球经济秩序的进程有着更为复杂、生动的历史脉络。

（原载《中共党史研究》2025年第3期，注释从略）
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