【翻译】国际货币基金组织在全球经济治理中的演进

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国际货币基金组织在全球经济治理中的演进

Author:Stephen C. Nelson

翻译：张家谓、刘雪梅

From: Handbook of Global Economic Governance

Players, Power and Paradigms

Edited by Manuela Moschella and Catherine Weaver

一、引言

国际货币基金组织（IMF）是国际金融体系治理的核心。人们早就意识到IMF拥有比其他国际组织更大的资源和权力。当兰德尔·斯通（Randall Stone）称IMF为“历史上最强大的国际机构”（2002，1）时，他回应了30年前谢丽尔·帕耶（Cheryl Payer）表达的观点：“IMF是当今世界上最强大的超国家治理机构”（1974，ix）。IMF的权力与世界政治中任何一个行动者的权力一样，既有物质来源，也有社会来源。除了一个国家（美国）和一个超国家组织（欧洲联盟-欧盟），没有其他政府或政府间参与者能够在物质资源的控制方面与IMF相媲美。从2002年1月至2012年10月，该基金向处于经济困境的成员国提供了615亿美元。

当物质与机构外部环境中其他相关行为体共有的信念相结合时，一个机构的权力是持久的，且权力的行使是具有合法性的（Reus Smit 2007，61）。合法性意味着该机构设定的规则、原则、权利和义务与该机构环境中的行为体认为的这些要素应该是一致的；换句话说，他们认为应该遵守制度（Hurd 1999，381）。IMF的合法性有赖于2000名专家的参与——这些专家大多是来自知名大学的经济学博士，他们聚集在位于华盛顿特区第14街和G街的大楼的围墙内，以及IMF拥有国际金融界和各国政府之间对话者的能力。

自2008年美国金融体系的危机走向全球以来，IMF重新崛起。在2002年以来支付的6150亿美元中，85%是2008年以后支付的。少数几个富裕的欧洲国家（爱尔兰、希腊和葡萄牙）目前正处于有条件的IMF计划之下，这是IMF自1970年代末以来从未遇到过的情况，这对IMF来说是一个意外的转折。2005年，经济学家巴里·艾肯格林（Barry Eichengreen）将IMF比作“在洋流中漂浮的无舵船”。到2007年，该机构的命脉——未偿贷款的利息支付几乎枯竭了。IMF执行董事会宣布，计划裁减该机构15%的员工，并出售部分持有的黄金，以保持偿付能力。在1997-1998年IMF对东亚金融危机的管理不善之后，发展中国家开始通过大量积累外汇储备进行自我保险。该机构开始一步步走向不重要了。

IMF在经济动荡时期的复苏成为本章重点讨论的问题。IMF如何管理国际金融体系？自2008年以来，IMF是否发生了变化？这些变化能解释该机构的复苏吗？如果没有，是什么原因导致了IMF权力的持续存在？

IMF是一个规模庞大的组织，有条件贷款只是其多种活动之一。IMF创始章程第四条授权工作人员对成员国进行年度检查。“监督”最初只关注成员国汇率制度的适当性，现在包括经济政策环境的许多方面，自1997年以来，大多数成员国同意公开其监测报告。IMF推动了数据标准的统一，以确保成员国向感兴趣的私人行为者发布的经济数据具有可比性和可靠性（Mosley 2003）。20世纪90年代末，IMF投入了超过当时行政预算15%的大量资源，用于向成员国提供“技术援助”（Boughton 2012，241）。此外，加入IMF（目前有188个国家）需要承担义务，其中最重要的是成员国承诺不对影响其经常账户的跨境交易实施限制(Broome2010a; Nelson 2010; Simmons 2000)。

这些都是IMF协调国家内部和国家与市场参与者之间关系的重要工具。然而，在本章中，我将重点放在有条件贷款上。提供资金的前提是要实现由工作人员和借款人的政策团队预先制定的政策调整，这是使IMF能够抗击威胁全球金融体系稳定的危机的主要工具。很不巧，这也是为什么IMF成为一个相当不受欢迎（说得委婉一点）的机构的原因。

一个要求借款人进行痛苦的政策改革的机构永远不会受欢迎，但IMF的问题可能更严重。在全球金融危机爆发前的几年，许多观察家认为IMF正遭受合法性危机的困扰（Seabrooke 2007）。“危机”意味着，人们对机构的有效性或其规则、原则、权利和义务的正确性的看法“下降到行为体或机构必须适应……或面临权力丧失的地步”（Reus Smit 2007，158）。IMF自2008年以来的复苏表明，它成功地进行了调整，从而避免了合法性危机自然解决的边缘化问题。然而，我在这一章中认为，适应充其量是有限的。这表明了一个错误的认识：IMF并没有陷入合法性危机的阵痛之中。尽管存在着诸多问题（包括其曲折的贷款计划），但其仍然是全球金融市场进入动荡状态时无可奈何的唯一选择，正如过去30年中经常发生的那样（Reinhart and Rogoff 2009）。

二、国际货币基金组织有条件贷款的演变

国际货币基金组织是二战后由美国和英国官员牵头，旨在建立一个更加开放的国际经济体系的计划的产物。约翰·鲁吉（1982）将布雷顿森林体系核心的社会目的描述为“嵌入的自由主义”。

他指的是主要参与者（美国、西欧和包括国际货币基金组织在内的一系列国际组织，世界银行和关税及贸易总协定（关贸总协定）鼓励消除对市场的限制，只要市场力量不妨碍或破坏各国实现自身社会目标的能力。作为IMF成员国的一项义务是，取消公司和公民使用货币进行经常账户下的跨境交易的限制。通过鼓励国际贸易，国际货币基金组织创造了对它所提供的资源的需求，以帮助存在国际收支问题的国家在不诉诸汇率限制的情况下进行调整。在一个开放的国际经济体系中，各国可以通过向世界其他国家借款来维持经常账户赤字。然而，赤字并不是无限期的。它们取决于世界其他国家是否愿意填补一个国家公民消费与国内资源之间的差距，而国内资源可以用来为这一水平的消费提供资金。如果为经常账户赤字融资的资本流入枯竭，一个国家就会陷入支付危机。它的公民将不得不削减消费，也许是严厉的，而且它将很难偿还危机前几年发行的到期债务。这一动态对根深蒂固的自由主义制度的两个核心要素构成了威胁：（1）如果国家陷入支付问题，它们将不得不放弃充分就业并遭受严重衰退，并且（2）他们会试图通过设置贸易壁垒和利用货币贬值使其出口产品更具国际成本竞争力，从而将调整成本转嫁给其他国家。

国际货币基金组织的目的是向成员国提供流动资金，以使调整进程顺利进行。借贷者可以不必为了腾出资源而进行激进的、破坏社会的政策改变，就可以维持他们的还款。如果国际货币基金组织官员认为该成员国的国际收支问题可能会长期存在，他们可以批准对该国货币进行重估（从1945年到1971年，货币与美元挂钩，而美元本身以35美元/盎司的汇率与黄金挂钩）

直到20世纪60年代，条件性才成为IMF工具包的正式组成部分。1968年对《协定条款》的一项修正案将前十年发展起来的做法编纂成册：当一个成员国的提款额很小（相对于该成员国作为其“配额”存入国际货币基金组织的数额），贷款将不受限制条件，但“上档”（超过配额的25%）的贷款将分段发放，条件是遵守国际货币基金组织经济学家和借款国当局事先商定的政策目标（Barnett and Finnemore 2004，57–58）。国际货币基金组织计划中有几个可能的条件性理由。一种解释是，条件提供了一种手段，IMF作为美国财政部官员、华尔街银行家和对冲基金经理的代理人，重塑借款人的经济，使其更接近委托人偏好的模式（更自由的市场，减少国家对商品和资源分配的参与（Crotty和Lee 2009；Graeber 2011，2；Payer 1974）。另一些人则援引金融界的角色，但将IMF视为一个有自身利益的自主行为体。在马克·科普洛维奇（MarkCopelovitch）的方法中，国际货币基金组织的关键政策目标是促进资本流向有需要的借款人。条件是一个借债政府可靠地发出信号的一种方式，表明它对整顿其经济状况是认真的（Fischer 1997，25）。第三种观点认为，条件使本基金能够限制借款人的政策自由裁量权，从而保障机构的资源。如果迫使政府寻求IMF抛出的救命稻草的不明智政策得不到纠正，那么在不迫使其调整风险的情况下向该国扔钱会助长一个永久性危机的循环（威廉森1983年）。

国际货币基金组织的方案之所以有争议，不是因为它们包含了条件，而是因为这些条件所包含的条件。条件必须以一些政策杠杆为目标，但几乎无止境的政策领域可能是借款人经济困境的根源。国际货币基金组织的工作人员在设计贷款计划时应该把注意力集中在哪里？在每一本主流宏观经济学教科书中都能找到一系列基本的国民收入核算特征，这有助于我们理解IMF项目为何会如此。国际货币基金组织处理国际收支问题的核心是对经常账户组成部分的同一性：

CA=SP-I-（G-T）

这种身份告诉我们，一个国家的往来帐户（CA）就是私人储蓄（SP）与国内投资（I）的差额减去政府的预算状况（支出，G，减去收入（税收），（Krugman和 Obstfeld 2006，289–90）。身份清楚地表明，为了将经常账户赤字转变为盈余（从而从作为资本进口者转变为出口者），私人和/或政府储蓄必须增加。对于国际货币基金组织而言，政府支出超过收入的盈余是经常账户赤字持续存在的主要驱动力（再次只能通过从国外借贷来提供资金），因此显然是有条件应对的领域。这就是为什么观察者有时开玩笑说“ IMF”的真正意思是“这主要是财政”（Wolf 2005，289）。贷款计划包括采取措施以减少财政支出，并在某些情况下增加税收。

政治上的反对可能使IMF难以仅通过政府预算来控制经常账户的变化。在大多数情况下，调整的负担主要由私营部门承担。Ghosh等人（2005年）审查了1995年至2000年之间的25项贷款安排；他们发现，该计划开始实施前的三年中，经常账户余额平均从赤字占GDP的3％变为该计划第一年的零。他们样本中不到一半的调整来自财政方面。改善的大部分反映了“在计划实施期间投资减少和国内储蓄增加”（Ghosh等，2005，7）。

将经常账户身份作为调整的结果比调整的路径更有意义，因为身份中的每个术语都是由经济政策决定的。从1950年代开始，由雅克·波拉克（Jacques Polak）领导的一组国际货币基金组织经济学家建立了“资金流”框架，该框架精确地解释了政策如何相互作用以产生支付失衡。更重要的是，该框架使IMF工作人员能够根据政策变化的程度来预测借款人在不久的将来的融资需求规模（Mussa and Savastano 2000，108-15）。“金融程序设计”用于得出“财政政策和信用在支付平衡上的创造效果”（Boughton，2012，lvi；另见Barnett和Finnemore，2004，第51-56页）。在过去的60年中，几乎所有的IMF计划都限制了国内信贷的增长。

到1970年代后期，基金组织贷款安排的核心要素已经到位。具有约束力的条件（违反条件可能导致贷款中止）通常“仅限于信贷扩张，政府赤字和借款的上限；并禁止目前的帐户交换限制和对外部债权人的欠款（Boughton 2012，194）。对于国际货币基金组织来说，有条件贷款是“应用经济学在行动”（Fischer 1997）。但是，对于另一些人来说，国际货币基金组织正在读错教科书。异质经济学家认为，国际货币基金组织对国际支付危机根源的固定忽视了以下事实：各国可能会因商品价格暴跌（例如，1990年代中期的货币）等外来冲击或急剧的，意外的上涨而陷入麻烦。进口成本（例如1973年，1979年和1991年的石油）。这些批评对国际货币基金组织条件的内容影响不大。但是，IMF确实创造了条件最简单的新设施，以便为因外部经济环境的不利变化而面临问题的成员国提供快速注入。对新设施的需求普遍疲软：两个石油设施在1970年代中期仅存活了两年；买方股票融资机制（成立于1969年以帮助政府应对商品价格波动）于2000年被取消;补偿性和应急性融资机制从未使用过，并于2000年到期。

1980年代初期，限制条件的基本方法发生了变化。工作人员和管理层已经意识到，政府对市场的干预所造成的扭曲常常加剧了支付危机，而且如果没有更深层次的改革，宏观经济改革就不可能持续下去。国际货币基金组织的议程转向发展中世界的增长，并且成员国确定了在大多数发展中国家经济中进行了30年的沉重干预之后所遗留下的许多“结构性”障碍。到1990年代，典型的IMF计划包括结构性要素-贸易和产品市场自由化，国有企业私有化，银行体系重组，确保中央银行的独立性，公务员制度重组等-以及“与宏观相关” 目标。结构性条件激增，尽管在贷款协议中大多数仍然是“指示性”（非约束性）目标（Fischer 1997，25）。尽管如此，IMF协议中具有约束力的平均条件数量在1980年之后的十年中稳步上升。图11.1中的图表是根据Nelson收集的数据构建的（即将发布），显示了“绩效标准”的数量（ 在1980年至2000年之间签署的486笔贷款协议中，有IMF的约束性条件条款。图中的每个点都表示一个单独的贷款安排。当几个排列包含相同数量的条件时，点显得较宽。

从这个数字来看，上升趋势很明显，但另一个模式却很突出：每年IMF项目的条件性程度变化很大。

对于这种令人费解的变化，出现了几种解释。Stone（2008）和Dreher及Jensen（2007）将借款人对国际货币基金组织最强大的成员国（主要是美国）的战略重要性视为一个关键因素；他们发现经济脆弱但地缘政治重要的借款人获得的条件较少。Copelovitch（2010）认为，潜在借款人外债的构成很重要：当债权人众多且分散在全球各地时，IMF的计划必须是强硬的（而且规模庞大），以防止急于退出并促进新的贷款。Nelson（即将发表）认为，借款人政策团队的高层成员与国际货币基金组织之间的概念代理关系影响了条件的广泛性。随着拥有高级别美国经济系研究生学位和/或在基金组织或世界银行有重要工作经验的官员的比例增加，平均条件数量下降（贷款的平均规模增加）。

三、IMF在2008年危机后的贷款

2009年底，国际货币基金组织处于一个不寻常的地位：它的资源实际上是在动荡和衰退的两年中增长的（相比之下，金融危机调查委员会估计，这场危机使美国家庭拥有的11亿美元的财富化为乌有）。2009年4月，20国集团（G20）财长和央行行长原则上同意将国际货币基金组织的金库扩大到75亿美元。2012年1月，由于欧元区债务危机有可能从希腊和葡萄牙蔓延到规模更大的西班牙和意大利经济体，国际货币基金组织（IMF）预计会有更多的需求进一步承诺将其专用款项提高到1亿美元

随着雷曼兄弟（Lehman Brothers）破产之后信贷开始紧缩，贷款的上升是可以预见的。金融全球化意味着，全球银行的资产负债表都受到美国房地产市场崩溃的影响；到2007年，至少有38亿美元来自证券化抵押贷款的资产已遍布全球（Fligstein and Goldstein 2011）。由于资本流入枯竭和出口锐减（2008年第一季度至2009年第一季度，全球出口总值下降了28%（761亿美元），各国政府争先恐后地对脆弱的银行进行资本重组，并保持当前支付水平。当时，IMF是国际经济中为数不多的能够调动大量资源的行动体之一。然而，当金融市场平静下来时，IMF在全球金融治理中的核心作用并未减弱。

图11.2说明了基金近年来经历的最大变化。这一数字跟踪了2002年以后十年期间谈判达成的176笔贷款的相对规模（支付总额/配额）。很明显，IMF贷款的平均相对规模在2008年之后急剧上升。事实上，2002年至2007年间达成的84笔贷款的平均规模为配额的94.6%；相比之下，2008年之后的92笔贷款的平均规模为配额的398.3%。两个时期的平均值差异在统计学上非常显著（t=-5.67，p=0.0000）。

国际货币基金组织以多种方式应对对其资源不断增长的需求。2009年，其成员的最大累积使用量从配额的300%提高到600%（Boughton 2012，752）。除了提高贷款额度限制以外，IMF还为需要远远超过官方限额的借款人提供“特殊渠道”。这并非史无前例的，IMF过去放弃了对墨西哥、巴西、阿根廷、土耳其、印度尼西亚和大韩民国等“系统重要性”国家的贷款规模限制，但相对于借款人的认购额，最近的贷款规模是该机构历史上最大的。2010年5月，希腊签署了一项总额达2399%配额的协议。一年后，葡萄牙接受了一笔超过配额2300%的三年期贷款。希腊在2012年3月耗尽了最初的拨款后，又谈判达成了另一项为期三年的协议，这一次是配额的2,158%

国际货币基金组织还设立了低条件贷款，以便迅速向成员国支付资金。2009年4月设立的灵活信贷额度（FCL）旨在“将那些在国际货币基金组织改革计划下的政策执行记录良好、经济基础强劲的国家，允许其贷款政策从事后条件转为事前条件，”（Broome 2010b，49）。获得FCL准入资格的会员机构不面临任何条件。第二项新的贷款，预防性信贷额度（PCL），为资格预审设定了较低的门槛，但也包含了较轻的条件限制。与以前为遭受外生和暂时性麻烦的成员国进行的方案试验一样，很少有成员国利用了新的贷款机制（墨西哥、波兰和哥伦比亚通过FCL获得了资源；马其顿是唯一一个获得PCL的成员国）。

2008年之后，IMF项目的平均规模增长惊人。相比之下，贷款安排设计上的变化是很小的（有人可能会说几乎无法察觉）。这种高度的连续性令人费解，因为在东亚金融危机和2008年危机之间的几年里，条件的侵入性和无效性是IMF内部和外部批评人士的一个主要批评内容（Grabel 2011，823）。2001年，国际货币基金组织开始对其条件政策进行审查。来自中低收入国家的代表在国际货币基金组织的理事机构——执行董事会，推动减少每个方案的条件数量。在审查之后，IMF制定了新的指导方针，以大幅简化条件限制，特别是关注经常让借款人愤怒的结构性条件。但发起者的意图和实际观察到的结果之间的差距很大。国际货币基金组织（IMF）的监督机构独立评估办公室（Independent Evaluation Office）2007年发布的一份报告认为，精简举措并没有减少条件的数量（Best 2012，12）。

自危机爆发以来，IMF已经精简了贷款计划，但并没有显著性地减少：IMF最近对附加条件的审查（涵盖2002年至2011年9月签署的计划）中的数据显示，每个项目的贷款条件数量自2004年达到峰值以来是有所下降的，但只是回到2002年的水平（IMF2012）。有证据表明，2008年的危机并不是贷款条件范围或内容的转折点（Grabel 2011，821）。在2008年和2009年信贷危机最严重的时候，IMF的管理层公开提倡使用反周期宏观经济政策（降低利率和增加政府支出）来提高经济产出，但工作人员设计的大部分计划看起来都不是反周期的：冰岛、拉脱维亚、匈牙利、罗马尼亚、希腊、葡萄牙、巴基斯坦、乌克兰和萨尔瓦多的贷款都实施了严格的财政措施，包括限制（或大幅削减）财政支出和增税（Grabel 2011年，821-22）。IMF在2009年9月对15个危机后计划的审查中声称，财政目标的执行比过去更加灵活，经常修订以放宽条件。IMF的报告承认，这至少在一定程度上是由于产出下降幅度比工作人员在谈判方案条款时预期的要大。IMF在危机前的计划中放松甚至放弃财政条件并不罕见；例如，IMF对未实现的财政目标给予豁免，以允许阿根廷提取它在1990年代签署的一系列贷款，尽管事实上是，财政清廉是该国货币发行局（currency board）式货币安排取得成功不可或缺的因素。独立评估办公室关于阿根廷经验的报告指出：“尽管从1994年起，每年都未能达到年度赤字目标，但与阿根廷的融资安排是通过反复批准豁免来维持的”（IEO 2004，4）。

从IMF的角度来看，治疗具有一致性反映了一个事实，即该组织的许多病人都患有同一种疾病。危机期间经济萎缩最严重的地区是东欧和中欧。根据世界发展指标编制的图11.3表明，2007年至2009年，该区域的国内生产总值增长率下降了13个百分点以上。因此该地区的国家是IMF资源的主要使用者不足为奇。东欧和中欧国家在危机爆发前出现了非常大的经常账户赤字。回想一下，经常账户赤字是通过向外国投资者借款来融资的。在一定程度上，根据IMF的建议，该地区的国家取消了汇率限制，并放开了金融体系，使公民（和政府）很容易以低成本借贷。当资本流入枯竭时，这些国家别无选择，只能求助于IMF，而IMF则根据旨在增加私人储蓄和削减政府赤字的政策变化提供资源，从而恢复经常账户的平衡。尽管IMF发表了公开声明，但解决危机的基本方法仍然保持一致：

那些无法以可以负担的条件为其对外支付提供资金的国家，无论困难的最初根源是财政过剩、不利的贸易条件冲击还是其他发展，如果要保持充分就业和增长，就必须恢复平衡。(Boughton 2012, lv–lvi)

凯瑟琳·韦弗(Catherine Weaver，2008)在她对世界银行政策制定的研究中提出了“有组织的虚伪”的概念，这有助于解释为什么IMF在这场危机中虽然非常公开地宣布其重新发现凯恩斯主义需求刺激的优点，但对其贷款计划的设计几乎没有影响，即贷款计划仍然是顺周期的。参与全球经济治理的所有机构都面临着来自外部环境的相互矛盾的要求。然而，机构的内部文化使组织的各部门间强加了一致性。在韦弗的框架中，虚伪，即言行脱钩是弥合外部需求和内部应对策略之间差距的合理方式（2008，31）。机构的喉舌必须回应政府官员和非政府组织对机构提出的要求，但工作人员的行为符合机构文化，文化包括程序（“我们在这里是这样做的”）和原则信念（“这是正确的做法”）事情）。两种逻辑的冲突产生了有组织的伪善。

2008年的危机打破了世界大部分地区经济政策以市场为导向的范式。成熟的市场参与者在监管不严的市场下运作，几乎摧毁了全球金融体系。要想让金融体系免于彻底崩溃，就需要在金融市场治理方面大幅重申国家权威。由著名经济学家组成的跨国知识共同体，把传统凯恩斯主义政策作为应对危机的方式，使国家在治理经济方面的新角色合法化（Farrell&Quiggin 2012）。反对反周期措施，如大规模刺激计划，意味着逆水行舟。与反对者不同，IMF总裁多米尼克•斯特劳斯-卡恩（Dominique Strauss-Kahn）是政府开支的坚定倡导者，甚至在2008年11月建议成员国向一个价值占世界GDP 2%的全球刺激基金捐款。亨利·法雷尔（Henry Farrell）和约翰·奎金（John Quiggin）在《危机后凯恩斯主义思想的回归》一书中写道：“值得注意的是，与其说斯特劳斯·卡恩（Strauss  Kahn）的提议，不如说是国际货币基金组织（IMF）内部几乎完全没有异议，这一机构直到最近才把这种非常不同的经济理念联系在一起”（2012，20）。从IMF的地位来看，这种变脸是一种讨好并且想要夺回一些该机构在过去十年中放弃的合法性的一种方式。在危机爆发前的几年里，IMF以形成了一种反身性的亲市场的世界观而出名（Stiglitz 2003）。对于IMF而言，危机的爆发尤其令人尴尬，因为它未能就日益加剧的风险向其成员国发出警告。它赞同格林斯潘（Alan Greenspan）等人士的观点，并赞许地引用格林斯潘（Alan Greenspan）在其《全球金融稳定报告》（Global Financial Stability Report）中的一段讲话：“与25年前的金融体系相比，日益复杂的金融工具有助于发展更加灵活、高效且富有弹性的金融体系”（IMF 2006，1）。

将反周期转向纳入其贷款计划将使IMF的经济学家放弃其半个世纪以来一直依赖的方法的核心要素。金融机构高层的谈话与借款人的实际情况之间的鸿沟是惊人的：危机后附加条件做法的变化充其量是渐进的（最坏的情况下是仪式性的）。当克里斯蒂娜•拉加德（Christine Lagarde）取代斯特劳斯-卡恩担任董事总经理时，言辞已经从扩张主义的凯恩斯主义转向咬紧牙关的紧缩政策。

危机过后，IMF在结构性条件方面的立场也出现了有组织的伪善。2009年3月，IMF宣布，将不再把结构性条件作为绩效标准纳入贷款计划。绩效标准是有效的条件：违反这类条件会自动导致程序中止（除非执行局批准对违反行为的豁免）。结构性条件并没有被排除在桌面上，但它们被归为“基准”。基准的执行由IMF的工作人员自行决定：没有达到基准的借款人即使没有弃权，也可以继续利用该计划。

因此，将结构状况从绩效标准降级为基准，似乎是一个重大转变。但仔细观察就会发现，这种变化并没有转化为借款人在IMF条件限制方面的大变化。从历史上看，很少有方案包括众多的结构性绩效标准；在Nelson（即将出版）审查的1980年至2000年的486项有条件贷款中，结构性能标准的平均数量为1.45。即使考虑到严重的信息不对称（即在该国工作的IMF经济学家比在华盛顿的执行董事更了解每一个案例的细节）以及管理执行董事会投票的一致性规范，当借款人请求豁免以允许计划在不遵守规定的情况下继续进行，几乎总是得到批准。当然基准也并非完全没有效力：如果员工认为借款人在达到结构性基准点方面进展不足，可以建议暂停该项目。结构性条件仍然是IMF贷款的重要组成部分。2010年和2012年的希腊贷款涉及一系列结构性改革；与68亿美元私有化相关的基准，包括国家铁路公司（national railway company）在内的国有资产非常有争议（Grabel 2011，823）。帕潘德里欧（Papandreou）政府的一位发言人抱怨道：“我们向他们寻求帮助……而不是干涉我们的内政”（Hope 2011）

在这一点上，我强调了基金组织有条件贷款方法的连续性。在本章的结尾部分，我将推测政策连续性的来源。在结束本章的这一部分时，我指出了IMF计划在危机后内容上的一个重大变化。1995年，IMF考虑对其《宪法宪章》进行修正，将资本账户完全自由化作为成员国的条件（Abdelal 2007；Chwieroth 2010；Moschella 2009）。这是该机构数十年来支持取消证券投资基金买卖限制的高潮。东亚金融危机促使国际货币基金组织（IMF）放弃了它在1990年代中期提出的极端立场（1998年4月，拟议修正案被永久搁置），但很少有人预料到该机构对危机期间实施外汇管制的反应：它默许使用资本管制(Broome 2010b, 48; Grabel 2011, 812–20)。加拉赫(Gallagher)在本书中的一章对IMF在资本管制方面的立场作了更全面的论述；在这里，我简要地分析了自危机以来的变化程度。

IMF在促进资本账户自由化方面的作用不应被夸大。它依靠成员国来消除限制，但很少使用限制性工具撬开借款人的金融系统（IEO 2005）。然而，它毫不犹豫地谴责成员国使用管制措施，尤其是1997-98年区域危机期间从未向IMF借款的马来西亚施加限制。当冰岛在2008年10月签署协议时，它已经对资本外流实施了控制。IMF允许冰岛当局保留外汇限制。当拉脱维亚在2008年12月加入该基金时，它也能够保持其作为一家倒闭银行的存款冻结措施的一部分而实施的控制措施（Grabel 2011，815）。IMF远不是资本管制的支持者。然而，该机构已经适应了危机后世界的变化，接受了外汇限制（按基金的说法，即“资本流动管理措施”）是成员国政策工具箱的合法组成部分。2012年7月出台了新的指导方针，勾勒出该机构对资本管制的演变观点（谨慎使用，并保持其临时性、透明性和市场导向性）。

四、国际货币基金组织在困难时期的政治经济

在一结论部分中，我将回顾本卷导论中确定的三个因素（参与者，权力和范式），以解释危机期间和危机后IMF贷款变化的模式。

2008年，国际货币基金组织的资产不足25亿美元，截至2011年底，历史上表现最好的10家对冲基金管理的总资产达23.2亿美元。（Mackintosh 2012）-与贝莱德（BlackRock）（350亿美元，全球资产管理）、道富环球顾问（180亿美元）和太平洋投资管理公司（PIMCO）（130亿美元）等基金管理公司相比，即便是规模最大的对冲基金也微不足道。40年的金融全球化产生了一个无缝的全球资金池，其规模使任何一个主权国家或国际组织能够调动的资源相形见绌。因此，自危机以来IMF资源的大幅增加可以理解为一种平衡极端不公平竞争的环境方式。IMF经常被描述为世界金融救火员；如果它配备了水枪，它就不可能是一个非常有效的消防员。

国际货币基金组织首席经济学家奥利维尔·布兰查德（Olivier Blanchard）承认，这场危机预示着钟摆将从市场转向国家（2012年，225年）。国际货币基金组织无疑是市场自由化的倡导者，但它的倡导掩盖了这样一个事实：在市场参与者的行为不明智之后，它的介入是为了防止国家和地区的金融危机引爆整个体系。对IMF执行其任务能力的一个主要威胁是，其可贷资源与借款人的融资需求之间的鸿沟越来越大。随着全球资金池的增长，借贷成本下降。低息贷款使数百万美国人能够购买抵押贷款，一旦房价下跌，他们就无法偿还，这也使得政府积累了大量的债务。到2009年，希腊这个拥有1100万人口的国家，其经济规模相当于马萨诸塞州，其债务总额超过了阿根廷、巴西和墨西哥的外债总和（Chinn and Frieden 2011，187）。在国际货币基金组织的全球化时代，金融资源翻一番甚至不够。国际货币基金组织（IMF）可以尝试从后到前，采取积极主动而非被动的方式来管理金融机构过度放贷的风险。要做到这一点，IMF必须回答澳大利亚执行董事迈克尔•卡拉汉（Michael Callaghan）在讨论前一次危机的员工报告时提出的批评：“文件中没有充分涵盖的是导致私人金融界愿意为阿根廷不断增长的借款需求提供资金的情况，其债务水平不可持续”（IMF 2003，32）。

IMF内部的权力问题是有争议的。维护国家利益的体制途径是执行局。组成该委员会的24名执行董事由本国政府任命，并按比例分配表决权。许多人认为，选票的分配未能与成员国之间的物质力量平衡相匹配。新兴市场日益增长的政治力量并没有被比利时比印度获得更多选票的方案所吸引。在多年的僵局（主要是由于欧洲的不妥协）之后，投票权将重新分配。这一预定的转变，就像条件的改变一样，远没有彻底改变；2012年10月，6%的投票权被转移到中低收入成员国，因此，巴西、俄罗斯、印度和中国将加入该机构前十大股东的名单（Grabel 2011，809）。截至发稿时，选票变化温和但来之不易，但已经被无限期地搁置了。

由于这些变化尚未实施，因此不能用权力的重新分配来解释本章所述的变化。执行委员会的投票对该机构的总体活动有多重要？比预期的要少。诚然，一些决定，如修改协议条款，需要85%的超级多数票才能通过，这使得美国（拥有不到17%的选票）拥有否决权。然而，工作人员和管理当局提交给董事会的贷款方案提案的投票是非正式的，并且记录在案，董事会几乎总是一致通过员工提案。出于这个原因，强势政府干预影响IMF协议的条款，主要是通过幕后渠道。这在2009年7月批准了斯里兰卡的一笔贷款时就显而易见了，尽管美国和英国代表在委员会对工作人员提案的表决中正式弃权，但董事会对工作人员决策的影响有限，这一点显而易见。Abdelal（2007）对推动修正案使资本账户自由化成为成员义务的研究揭示了该机构内部权力的社会来源：在物质资源方面最具优势的国家（美国）被一个更精明和更有决心的成员国（法国）的代表所击败。权力既有物质来源，也有社会来源，这意味着正式的制度变革，如投票权的再分配，对机构行为的影响要比不经意的观察者想象的要小。

全球经济的权力转移尚未触及IMF总裁的遴选过程。发展中国家曾两次公开支持非欧洲国家的总裁候选人，但都无济于事。2007年，俄罗斯人大力支持捷克央行行长约瑟夫·托索夫斯基（Josef Tosovsky），最终放弃了他，取而代之的是多米尼克·斯特劳斯-卡恩（Dominique Strauss-Kahn）；墨西哥的阿古斯丁·卡斯滕斯(Agustin Carstens)和哈萨克斯坦的格里戈里·马尔琴科(Grigori Marchenko)在2011年卡恩下台后获得支持。自1978年以来，国际货币基金组织总裁的国籍依次为法国、法国、德国、西班牙、法国和法国。

我们已经看到，这场危机冲击了市场效率的主流经济理念。奥利维尔•布兰查德（olivierblanchard）在2011年3月举行的IMF会议上吸取了以下教训：我们已经进入了一个勇敢的新世界。经济危机使我们的许多信仰受到质疑。我们必须接受智力挑战”（2012，225）。取代旧模式的最明显证据是IMF在使用资本管制方面新获得的灵活性。然而，我们应该谨慎地把这种立场作为组织内部知识革命的证据。首先，国际货币基金组织对资本的控制相当冷淡。机构不想回到20世纪50年代，当时各国的金融体系受到严格的外汇限制。第二，在主流经济学中，资本账户完全自由化并没有一个典型案例。在东亚危机之前，国际货币基金组织召开了一次关于资本管制的会议，会议揭示了顶级经济学家对这一主题的一系列看法（Boughton 2012，137）。

IMF经常被描绘成一个由新自由主义经济学家主导的组织，他们一心想解放市场力量。另一种观点认为，IMF之所以支持金融市场开放，很大程度上是因为除了这样一种观点，即市场参与者是理性的，不会破坏市场和自身，这是一种没有被普遍认同的观点。不能承认市场的非理性行为，这或许是它未能对美国房地产市场，进而是金融体系，以及欧洲主权债务市场的风险积聚发出警告的原因之一。对金融市场的异端观点，如已故华盛顿大学经济学家海曼·明斯基（Hyman Minsky）所支持的观点，与国际货币基金组织的工作人员几乎没有共鸣（Boughton 2012，liv–lv）。国际货币基金组织（IMF）变化缓慢，这并不是因为其经济学家对市场优越性的深信不疑，而是因为IMF遵循了“走钢丝”第一条规则：在掌握其他东西之前，不要放弃一件事。对于国际货币基金组织的经济学家们来说，他们大多拥有美国高级经济系的研究生学位，对于将支付问题与国内支出超过储蓄联系在一起的模型来说，没有可信的替代方案Mussa和Savastano，2000，101）)。从这个意义上说，在国际货币基金组织F理解变化(或缺乏变化方面，研究程序性”思想(这个思想在操作上对我们有用吗?比范例性思想(这个思想在理论上合理吗?）的作用更有用（Clift和Tomlinson，2012年）

五、结论

全球信贷紧缩和欧洲主权债务危机，就像1982年和1997年发生的事件一样，揭示了世界为什么需要一个中央货币当局。事实证明，在危机最严重的时候，IMF的物质资源对成员国是有用的。它参与解决欧洲主权债务危机最能说明该机构的复苏。矛盾的是，国际货币基金组织与欧盟和欧洲中央银行（ECB）的合作关系产生了紧张关系，威胁到其在金融治理中重新发挥作用的持久性。这是一种必要的伙伴关系。仅靠IMF无法填补希腊和葡萄牙等国面临的借贷缺口。另一方面，欧洲机构有资金，但需要引进IMF在债券交易员方面的专业知识和信誉。两国关系现在正在破裂。主要分歧在于所谓三驾马车所要求的财政紧缩的深度。IMF比欧元区北部成员国更早认识到大幅削减社会支出对经济增长的阻碍作用。经济产出的大幅下降威胁到各国债务负担的可持续性。Jay Shambaugh（2012，167-68）提出的债务可持续性的简单特征说明了为什么会这样。

这个等式告诉我们，一个国家的债务与GDP的比率（D）的水平是由利率（R）、增长率（g）和非利息预算赤字（初级）的相互作用驱动的。有关紧缩政策辩论的相关性在于，当利息支付超过经济增长率时，债务负担会扩大，即使基本预算余额转为正值。例如，在希腊，IMF-EU-ECB计划下的经济增长率急剧下降；因此，2014年希腊的债务与GDP比率预计将超过IMF 120%的目标72个百分点。当国际货币基金组织（IMF）发布一份研究报告，声称它和欧盟委员会（European Commission，EC）低估了紧缩政策对经济增长的负面影响时，欧盟委员会（EC）发表了自己的论文，其中淡化了紧缩对增长的影响（Spiegel 2012）。IMF似乎愿意减轻削减负担，以恢复经济增长；欧元区北部成员国不希望其纳税人资助的南部成员国无法实现赤字目标。三驾马车成员国之间的紧张关系可能会为IMF的边缘化铺平道路，如果在其他地区再次出现这种情况，IMF将重新回到它在东亚危机和2008年金融危机期间所处的令人不安的地位，作为全球金融治理的边缘角色。

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作者：全球经济治理示范课程